欧盟社会保障法律冲突的协调机制

李凌云


一、欧盟各国社会保障法律冲突的产生
欧盟由其前身欧洲经济共同体发展而来。欧洲经济共同体最初就是1951年的巴黎条约创建的欧洲煤钢共同体、1957年罗马条约创建的欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体。1992年欧洲12国又通过《欧洲联盟条约》（马斯特里赫特条约），1993年欧盟正式成立。
自19世纪末起，社会保障制度开始在欧盟各国的现代化进程中扮演重要角色——有效缓解由经济周期、人口趋势、社会变迁及工业化过程中带来的种种冲击。战后，发展规模庞大的社会保障体制也成为欧洲社会的突出特征。但是由于各国历史文化、社会传统、风俗习惯的不同造成各国社会保障制度在指导思想、保障水平和管理模式上的差异，客观上形成了各国间社会保障制度的法律冲突。其实，产生这种法律冲突的根本原因是欧洲各国的社会保障制度都具有属地性（本土性），即只适用于在本国领土上居住的或工作的人（包括外派人员），一旦离开该国领土，就失去对它的享有。因此，社会保障制度的这种属地性原则排斥了在保障待遇享有方面把在另一国工作的期限考虑在内的做法。社会保障制度的这种传统规则阻碍了劳动者在欧洲各国间的流动。
二、欧盟各国社会保障法律冲突的协调
为了解决这些法律冲突，欧盟制定了一系列法规，其目的是取消不同社会保障制度的适用中所隐含的地域限制，并“允许劳动者为其在不同成员国完成工作的所有时间不受歧视地获得福利”。
欧盟关于社会保障问题的法律规定可以分为两个类别，一类是原则性规定，即在欧盟的各项基本条约中所阐述的关于保证劳动者在自由流动中的社会保障权利的规定，这些规定的目的是在欧盟各国中就这一问题达成原则性的共识，为具体立法提供法律基础；第二类是具体规定，这些规定是为解决跨国劳动者的社会保障问题而专门制定的条例、指令、决定等。这些具体规定实质上是一种冲突规范，即告诉人们应该选择哪一国的法律作为社会保障的准据法。
除了上述法律规定之外，欧盟法院通过具体案件的审判对法律作出扩展性解释，厘清甚至修订现有法律，为完善欧盟的社会保障制度起到不可替代的作用。
（一）原则性规定
关于商品、服务、资金和人员的自由流通以及地位问题，基础条约都有大量规定，如《煤钢共同体条约》第三编第八、九、十章，《经济共同体条约》第二部分第一、三编都是对上述问题的专门规定。《经济共同体条约》第118条指出，“在不影响本条约的其他规定的前提下以及按照本条约所规定的总目标，委员会的使命在于促进个成员国在社会领域的密切合作，特别是在以下方面的合作：就业；职业培训和深造；社会保险；同工伤和职业病做斗争；劳动卫生；工会的权利以及雇主和劳动者之间的集体谈判。”
《欧洲共同体条约》第48条规定：“劳动者自由流动意味着在各成员国的劳动者之间取消在就业、报酬和其他劳动条件方面的以国籍为理由的一切歧视。” 《欧洲共同体条约》第51条又规定：“理事会根据委员会的提案，以全体一致同意指定有关社会保险的必要措施以实现劳动者自由流动。特别是应建立一项制度以保证移居劳动者及其权利或义务继承人在以下方面享有权利：（1）无论是社会补助的开始给予，还是此项权利的维持，或是对此项补助的计算，均以各项不同的国家法律所规定的一切时期的总和作为补助时间的计算基础；（2）对居住在成员国领土内的人员支付社会补助金。”条约还规定，成员国国民在共同体内享有开业自由，“除保留实施本条约的有关规定外，各成员国对其他成员国国民在其领土内开业不得采取新的限制措施”。第51条为协调条例提供了法律基础，该条允许国际协调条例（规则），这是在国际社会保障法中前所未有的一种方法。
（二）具体规定
基础条约仅为劳动者自由流动中的社会保障提供了制度框架和法律基础，但是过于原则，缺乏可操作性。理事会先后通过了若干协调社会保障制度的法规。如1968年颁布的第68/360号《关于消除成员国劳动者机及其家庭流动和居留的各种限制的指令》；1971年第1408/71号《关于适用于薪金雇员和自由执业者及其家属在共同体内流动的社会保障制度的条例》；1972年第54/72号《关于上述条例的适用方法的条例》；1983年第2001/83号条例对上述条例的修订。上述法规中最基础的、最重要的是1408/71号条例。
首先，1408/71号条例对于雇员或自由执业者的范围实际上非常广泛，包括那些具有某一成员国国籍并不在欧盟成员国内居住的，但投保于两个或两个以上成员国的养老保险计划的雇员或自由执业者，可以依据条例的规定要求累计其养老金。
1408/71号条例还对边境工人（Frontier Worker）进行了定义，即任何在一个成员国工作，但居住于另一成员国，并且每日或至少每周返回一次的雇员或自由执业者；如果在不超过四个月的时间内，即使他不是每天或至少每周返回居住地一次，也可以认为是边境工人。另外，又规定“季节性工人”是指任何离开居住国，到另一成员国为一企业或雇主进行不超过8个月的季节性工作，并且在工作期间留在该国的劳动者。
其次，需要说明的是1408/71号条例中的社会保障所指的具体范围。由于历史、经济及社会的原因，福利国家制度既包括不同社会保障制度所获得的福利，也包括为消除贫穷的额外福利（社会救济部分）。前者来自于保险制度，后者则是自由裁量的一种社会援助形式。只有前者才是共同体法规协调的对象。共同体法律的协调规则适用于国际劳动组织第102号公约所规定的8项社会保险待遇：疾病和生育；残疾；老年；遗属；工伤和职业病；死亡；失业和家庭补贴。共同体的法律适用规则仅指社会保障中的法律规定的基础待遇部分，不涉及补充保障部分，即成员国的法律强制要求实施的上述8项社会保障待遇都在共同体的协调范围之内，而各国国内通过协议而建立的补充性保障制度则不在协调范围内。当然，成员国可以宣布在何种条件下哪些协议性的保障制度进入共同体的协调范围。
第三，1408/71号条例确定了社会保障制度准据法的选择方法， 从而实现对各国社会保障法律冲突的协调。如何确定适用哪一国的法律，即准据法的选择方法，是国际私法学者重点探讨的问题之一。理论上，立法者至少有以下几种常用的方法来确定准据法。
第一种方法是依照意思自治原则，让雇主和雇员来选择他们适用的法律。在这种方法下，雇主和雇员可以自由指定雇主或雇员一国的法律制度，也可能会选择第三国的法律。这种选择法律制度的方法似乎对于社会保障的协调作用并不明显。这是因为一方面雇主和雇员可能根本不能就社会保障制度的选择达成一致；另一方面是雇主或雇员都不需要承担选择社会保障制度的成本，而是由被动的第三方——被选定的国家来承担。自由的选择会导致雇主都倾向于选择成本低的社会保障制度，而雇员都倾向于选择受益高的社会保障制度。
第二种方法是依据“利益最大化”原则，在两个或两个以上国家工作的劳动者受最有利的法律管辖。与第一种方法不同，这种方法并不提供真正的选择机会。假如一个人在甲国工作了十年，乙国十年，丙国二十年。这种制度下，就会选择养老保险最高的国家的法律作为他四十年工作的准据法。然而，当各国的保险标准存在很大的差异的情况下，这种方法将导致标准最高的国家不均衡的负担。另外，这种方法也可能被劳动者滥用，他将试图在最有利的国家用最少的时间。另一个问题是要判断哪个是最有利的也不是很容易。例如，当甲国的伤残救济最有吸引力，但是乙国的养老保险最有利。
为了保证对有关社会保险问题只适用单一的成员国法，最终欧盟制定了以工作地为依据的冲突规范，这些冲突规范是具有排他性，而且是具有约束力的。应该说这在目前是协调社会保障法律冲突最理想的方法。
选择工作地的原因很明显。首先，它意味着所有受雇于某一雇主的雇员都应该与本国雇员承担相同的缴费义务，并享受同样的待遇。依据这一规则，客观上并不鼓励雇主雇佣或者不雇佣外国工人。一国的社会保障立法可能在一段有限的时间内适用于该国的国民，在这种条件下，其他成员国低工资或保障的工人实际上在比他本国更好的条件下雇佣。其次，成员国总是在雇佣与国家社会保障计划之间建立联系。缴费的条件和比率，受益权和受益的数量通常是与工资相联系的。
选定了工地国作为准据法国家，劳动者就应当向这一国的社会保障行政机构支付保险费。当风险真的发生的时候，劳动者应当依据该国的社会保险计划来请求。这就是所谓的合并原则，即只能从一个国家受益。例如一个劳动者生病了，他只能依照工作地的医疗保险请求支付。当然他必须符合工作地国关于享受医疗保险的条件。有时条例将帮助他符合该国的条件，例如保险的时间可以合并计算。虽然投保时间可以合并计算，有时工人可能还是不能满足工作地国的享受条件，即使他可能在国籍国或居住国能符合享受条件，也无济于事。这一规则似乎很无情。条例并不能改变这些国家社会保险计划之间的差异，因为条例只是协调（coordination）它们，而不是使它们统一（harmonization）。
在有些社会保险种类上，并不适用合并原则，比如养老金、遗属津贴和残疾金。例如，某人1970年至1980年在德国工作，在此期间居住在荷兰。在这十年当中他没有缴纳荷兰的养老保险费，也没有在荷兰要求养老保险金。而他在此期间在德国请求养老保险。当他又重新在荷兰工作时，他又重新投保荷兰的养老保险。当他在1998年退休时，他从荷兰和德国都领到了养老保险金。虽然他在工作期间只受一国法律的调整，这并不影响他在以前投保的基础上从两个国家获得受益。
1408/71号条例对欧盟各国社会保障的法律冲突提供了具体的解决途径，其后欧盟委员会又通过条例、指令的方式对其进行修改，欧洲法院也通过判例进一步诠释和完善法律。于是，在共同体国家内，存在着两套社会保障方面的国际私法制度，一是成员国各自的国际私法，一是统一国际私法。这两套国际私法的关系是互为补充的，统一国际私法也被一些成员国作为国内法予以适用，有些国家甚至完全以统一国际私法替代了其相应的国际私法规则。
三、共同体社会保障制度协调的具体方法
1、通过使劳动者在不同成员国的工作年限得到全部计算。这种方法适用疾病和生育、残疾、老年和死亡，以及失业待遇，不适用工伤和职业病待遇。至于保险期限、工作年限和居住期限等概念则适用成员国的规定。
2、待遇发放的份额化，即不同的相关成员国的机构按照劳动者在改过完成的不同的期限来分配相关待遇的发放份额。适用于老年、残疾、死亡待遇，而不适用于疾病和失业待遇。
3、建立共同体内的有关机构并促进成员国机构之间的合作。如受欧共体委员会领导的行政委员会的成立，责任在于管理和解释相关条例，其意见仅是参考性的；促进成员国有关机构的合作；在涉及资金在不同成员国之间运转方面作出决定；提出给予改进条例的意见和建议。另外，在该委员会下设立一个三方咨询委员会，由成员国的政府代表和雇主组织各2名组成。此外，成员国之间在缴费和待遇的发放方面都要遵守相关的规则进行合作。

原载〈上海劳动保障〉2003年第20期，人大复印资料〈经济法学、劳动法学〉2004年第1期全文转载。
作者简介：李凌云，博士，中国劳动法学研究会理事，华东政法学院政治学与公共管理学院教师。主要研究方向为劳动法、社会保障法、社会法。


安徽省阜阳市人民政府


关于印发《阜阳市燃气管理办法》的通知
　
阜政发〔2003〕92号


关于印发《阜阳市燃气管理办法》的通知

各县、市、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
现将《阜阳市燃气管理办法》印发给你们，希认真贯彻执行。



二○○三年十二月十七日


阜阳市燃气管理办法

第一章 总 则

第一条 为加强城市燃气管理，维护燃气经营企业和用户的合法权益，保障社会公共安全，根据建设部《城市燃气管理办法》和《安徽省城市管道燃气管理暂行办法》及有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于城市燃气的规划、建设、经营、使用和管理。
本办法所称燃气，是指生产、生活中使用的人工煤气（包括煤制气、重油制气）、天燃气、液化石油气等气体燃料。
第三条 凡在本市行政区域内从事燃气经营的企业和燃气用户，均应遵守本办法。
燃气经营企业分为经营性燃气供应单位（以下简称经营单位）和非经营性燃气供应单位（以下简称自管单位）。燃气用户分为家庭用户和单位用户。
经营单位是指从事燃气销售业务的单位；自管单位是指向本单位职工供应燃气的单位。
家庭用户是指使用燃气作为家庭生活能源的居民；单位用户是指燃气用于工业生产、饮食业等服务行业的用户。
第四条 城市燃气的发展实行统一规划、配套建设、合理布局、安全管理的原则。
第五条 各级建设行政部门是燃气管理的主管部门，按属地管理原则负责辖区内的燃气管理工作。
各级公安、规划、消防、质量技术监督、安全生产管理、工商、环保、物价等部门应当按照各自的职责，会同建设行政主管部门做好燃气管理工作。

第二章 燃气工程建设管理

第六条 燃气经营企业新建、改建、扩建燃气贮灌站、气化站和供应站，管道燃气净化站、调压站、气化站等设施，以及沿城市道路和小区铺设燃气管道，必须符合城市规划和消防安全要求，消防安全设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时验收。
第七条 城市燃气工程的设计、施工，必须由具有相应资质的单位承担，并严格遵守国家有关安全的规定和技术规范。
第八条 城市燃气工程竣工后，由建设行政主管部门按照国家、省有关规定组织有关部门验收。
城市燃气工程竣工验收，应当符合下列条件：
（一）按照燃气工程设计和合同约定建设施工；
（二）有完整的技术档案和施工管理资料；
（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；
（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；
（五）持有公安消防部门核发的《建筑工程消防设计审核意见书》、《建筑工程消防验收意见书》；
（六）有施工单位签署的工程保修书；
（七）持有环境保护部门的批准文件和配套建设的环境保护设施竣工验收报告。
城市燃气工程未经验收或验收不合格的，不准交付使用。
第九条 建设单位应当自城市燃气工程竣工验收合格之日起15日内，将城市燃气工程竣工验收报告等有关文件和材料报送建设行政主管部门。
建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，建立健全城市燃气工程项目档案。
第十条 在燃气设施的地面和地下规定的安全保护范围内，禁止下列行为：
（一）修建建筑物和其他构筑物；
（二）堆放物品或挖坑取土；
（三）倾倒腐蚀性液体、气体或放置易燃易爆物品；
（四）进行焊接、烘烤、爆破作业；
（五）其他危害燃气设施的行为。
第十一条 城市燃气工程建设资金除由国家和地方投资、经营单位自身积累或国内外贷款外，经当地县、市人民政府批准，可以采取用户自愿集资方式筹集，筹集的建设资金应当用于燃气工程建设，不得挪作他用。
第十二条 任何单位和个人不得阻挠经批准的公共管道燃气工程项目的施工安装。

第三章 燃气经营管理

第十三条 管道燃气实行区域性统一经营；瓶装燃气实行多家经营，总量控制的原则。
第十四条 从事燃气经营的单位，必须具备下列条件：
（一）经营网点设置符合城市规划和防火、防爆安全要求，经营网点的设置不得靠近居民小区，不得与餐饮服务业等使用明火的经营单位或者个体工商户相邻；
（二）有符合标准的气源和贮灌站；
（三）有符合标准的压力容器、安全附件；
（四）有防火、防爆责任制度和安全操作规程；
（五）有齐全的消防设施；
（六）有经过培训并具备相应资格的专业工程技术人员、管理人员和操作人员；
（七）法律、法规规定的其他条件。
第十五条 从事燃气经营的单位必须经建设行政主管部门资质审查，取得《经营许可证》，并经工商部门注册登记后，方可从事经营活动。
自管单位，由市建设行政主管部门进行资质审查后，发给《自管许可证》。
第十六条 燃气生产和供应单位不得向无《经营许可证》、《自管许可证》的单位转让，销售燃气。
第十七条 燃气经营单位必须与用户签订供气合同，并按合同约定保证供气。
第十八条 燃气经营单位变更供气区域，应当提前30日向建设行政主管部门提出申请，经批准后方可办理有关手续。
第十九条 燃气的销售价格和其他经营性服务收费标准，由当地政府物价部门按照国家有关规定核定。
第二十条 燃气经营单位及其经营网点必须遵守下列规定：
（一）公布涉及用户权益事项的办事程序和维修服务电话、承诺办理期限和服务标准；
（二）制定用户安全用气规定，向用户发放安全用气手册，并提供咨询服务；
（三）按国家或者行业对燃气热值、组分、嗅味、供气压力和重量、残液的规定供气；
（四）保证安全稳定供气，不得无故停止供气；
（五）瓶装燃气的充装净含量和残液量符合国家标准；
（六）不得在室外经销瓶装燃气；
（七）不得向超过检验期限或者检验不合格的钢瓶充装燃气；
（八）不得在钢瓶之间倒灌燃气；
（九）不得直接用槽车向钢瓶灌装燃气；
（十）不得使用无生产许可证的钢瓶、角阀和调压器。
第二十一条 管道燃气经营单位必须有完整的净化、储存、输配、检测、调度和维修服务等供应管理系统，并经省建设行政主管部门进行资质审查合格后，方能从事管道燃气的经营业务，所供燃气的质量和供气压力应当符合国家标准、行业标准或者原设计要求。
第二十二条 单位或居民需要使用管道燃气或增加用气时，燃气经营单位应统筹安排。
管道燃气经营单位应建立用户档案。管道燃气用户需要变更用户名称、使用地址、燃气用途、燃气器具或停止使用燃气时，应当向管道燃气经营单位申请办理变更或停用手续。
第二十三条 除突发事故外，管道燃气经营单位不得擅自停止供气和超过安全范围降压作业；如需停止供气、降压作业，应当报建设行政主管部门批准，并提前3日通知用户；恢复供气应当事先通知用户，向家庭用户恢复供气不得在夜间进行。
第二十四条 管道燃气用户必须装表计量，并按规定交纳使用燃气的费用，不得托欠或拒交；违反规定的，管道燃气经营单位有权停止供气，并按供气合同追究违约责任。

第四章 燃气设施安全管理

第二十五条 燃气经营单位必须严格执行国家有关安全管理规定和安全技术标准，建立健全安全管理、防火防爆责任制度、燃气设施和器具的维护管理制度，确定专业技术人员对燃气设施和器具定期进行检查、维修和更新，并建立检修档案，确保燃气设施和器具的安全使用。
燃气贮罐、气化站等设施与周围建筑物和设施的安全距离达不到国家规定标准的，燃气经营单位必须在建设行政主管部门规定的期限内拆除。
第二十六条 燃气供应站点和贮灌站必须严禁火源，设置明显的警示标志，按有关规定划定安全保护范围，建立严格的人员出入制度，并设专职消防人员定时巡回检查。
第二十七条 城市规划部门在核发《建设工程规划许可证》时，应当按照国家和省有关规定，保障管道燃气设施的安全。
在施工中影响或危害管道燃气设施安全的，建设单位应事先通知管道燃气经营单位，并制定保护措施。
第二十八条 燃气经营单位的安全管理人员和灌装工、泵房操作工及其维修人员，必须经过培训，考核合格后方可上岗。
第二十九条 燃气贮罐、槽车罐体和其他压力容器、安全附件，管道燃气净化、储存和输配使用的各类锅炉、压力容器设备及其安全附件，必须向所在地质量技术监督部门登记，领取使用证后方可投入使用，并由质量技术监督部门认可的专业单位根据国家有关规定，定期进行检验、维修和更新。
第三十条 燃气经营单位充装燃气，必须严格遵守下列规定：
（一）燃气充装单位应采用瓶装液化气塑封口技术，按要求配备塑封设备，对已充装的符合有关安全计量管理规定的液化气钢瓶的角阀进行一次性塑封，塑封标识应当标注充装单位、投诉电话、充装重量（含误差）等内容，并符合《产品标识标注规定》和《定量包装商品计量监督规定》;
（二）充装燃气必须按照工艺流程操作，充装站内必须具有残液罐的抽残装置，严禁在液化气贮罐的取样阀或槽车罐体直接充装液化气瓶，严禁充装无生产资质企业生产的气瓶和超期未检气瓶；
（三）瓶装液化气充装误差及废液残留量应当严格按照GB17267—19《液化石油气瓶充装站安全技术条件》国家标准执行，质量必须符合GB11174—1997《液化石油气》规定标准；
（四）燃气充装应配备自动计量灌装秤；
（五）充装钢瓶实行复称检验制度，严禁漏气瓶、超重瓶等不合格的气瓶运出充装站；
（六）不得随意倾倒燃气瓶中的残渣、残液，造成环境污染。
第三十一条 管道燃气用户不得有下列行为：
（一）使用抽气设备或其他方法盗用管道燃气；
（二）擅自安装、拆除、改装、迁移管道燃气设施和燃气器具；
（三）擅自改变燃气用途和燃气器具的规格、型号和数量；
（四）在设有燃气管道设施的房间内放置炉火或存放易燃、易爆物品；
（五）将燃气管道作为负重支架或电器设备的接地导体；
（六）使用明火检查泄漏；
（七）违反安全用气的其他有关规定。
第三十二条 发生燃气事故，任何单位和个人均有义务及时向燃气经营单位或公安消防、建设行政主管部门报告，有关单位在接到报告后，应立即组织抢修。
第三十三条 除因消防等紧急情况外，未经燃气供应单位同意，任何人不得开启或者关闭燃气管道上的公共阀门。

第五章 罚 则

第三十四条 燃气经营单位有下列行为之一的，由县级以上建设行政主管部门责令限期改正，并可依照《城市燃气管理办法》和《安徽省液化石油气管理办法》的规定给予行政处罚。
（一）燃气的气质和压力不符合国家规定的标准，不能保证安全稳定供气，无故停止供气；
（二）使用无生产许可证的液化气钢瓶、角阀、调压器和燃具；
（三）违反操作规程，在液化气贮罐的取样阀或槽车罐体上直接充装液化气的。
第三十五条 违反本办法第十条、第十二条规定，由建设行政主管部门责令停止违法行为，恢复原状，赔偿损失，并可依据《城市燃气管理办法》第四十三条的规定给予行政处罚。
第三十六条 拒绝、阻碍建设行政主管部门及其他职能部门工作人员依法执行公务，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条 建设行政主管部门及其他职能部门工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第三十八条 本办法由市建设行政主管部门负责解释。
第三十九条 本办法自2004年1月1日起执行。