县域律师现状及其发展之思考

安徽明和律师事务所王明水

【内容提要】目前，我国律师业快速发展的呼声很高，但客观理性地讲律师业的发展很不平衡，经济发达地区与经济落后地区律师业的发展程度不可同日而语，特别是县域律师发展迟缓，执业环境差，律师政治地位低，收入少，有些甚至不能维持生存，致使律师的作用十分有限，这一状况应引起律师管理部门、律师界及整个社会的关注和重视，借社会主义新农村建设的契机，认真研究解决办法，尽快改变目前不利于县域律师业发展的状况，促进县域律师业的发展。
【关键词】县域律师 发展现状 对策

律师业是三大法律职业中竞争最为激烈的一个行业，在现代社会生活中，律师行业充满着诱惑，备受社会的关注，律师作为高收入、现代高级白领的舆论常见诸报端。然而，律师业的发展很不平衡，作为在县级行政区划范围内服务的律师，由于执业环境的经济不发达，其执业现状不容乐观，和发达地区或者城市律师业相比存在着很大的差距，有的地方境况还很差，甚至面临着生存危机。因此，客观的分析县域律师的现状，并寻求改善的对策已成为县域律师发展的当务之急。本文试就对县域律师的现状作些分析，并对县域律师的发展作些思考。
一、县域律师的现状
（一）政治地位低下。目前，县域内相当多的政府部门对律师职业不理解，看不惯律师，对律师的正常工作不配合，甚至有些政府部门针对律师作出一些限制性的规定，认为对律师正常履行职责维护群众利益的行为是与政府作对。与此相对应的，律师能够参政、议政的机会、人数少，使律师的职业优势得不到发挥。
（二）律师事务所的规模小。从地理位置上讲，县域是县域律师服务、交往、活动的空间，但由于县域经济的不发达，县域律师事务所的发展也受到了严重的制约，县域律师事务所无论在律师的数量上，还是在办公条件上，都是和城市的律师事务所无法相比的。从人员上讲，一般就三、五人，最大的也不过十几人。由于规模小，律师间都是单打独斗，合伙人之间、律师之间缺乏合作；从办公条件和设施上讲，一般都没有自己的办公用房，而是靠租赁而来，更没有自己的交通工具，有的是几个律师挤在一间房子里办公，接待当事人时往往人声嘈杂，不仅影响到其他律师的正常工作，同时也不利于保护当事人的隐私，加之无现代代步工具，办起案件来效率很低。
（三）律师业务单一。尽管《律师法》规定的县域律师与城市的律师所从事的法律业务是一致的，但在实践中，县域律师从事的律师业务，仍然局限在传统的诉讼业务，主要业务还是仅限于一些诸如离婚、损害赔偿、较小标的的经济纠纷等小的民事案件，而且是以这些业务为主，涉足非诉法律服务领域的很少。大多数律师为了一些较小的民事案件，整日疲于奔命，如果放弃这些较小的民事案件，大多数律师就很难养家糊口。而象金融证券、公司上市、涉外投资等非诉高端法律服务业务几乎与县域律师无缘。在法律顾问服务方面，由于法制观念落后，权大于法的思想在人们头脑中根深蒂固，造成律师在开拓法律顾问上困难重重，即使是订立了法律顾问合同，收费也是很低的。尤其近年来，象税务、工商、技术监督、药监等垂直管理单位和金融、保险、电信、电力、烟草等垄断行业，要求在县域的单位不再聘请法律顾问，改由市级单位统一聘请法律顾问，使县域律师的法律顾问工作更加萎缩。
（四）业务少，收入低，生存困难。在县域律师中，由于执业环境的经济不发达，决定了业务少。同时，由于很多当事人法律意识淡薄，加之经济状况不佳，绝大部分当事人也不委托律师；也有部分当事人认为“城里的和尚会念经”，请律师也要到市里请“大律师”；现县域内各乡镇都设立了法律援助工作站，加之法律援助的门槛不断降低，使本来需要请律师的当事人通过法律援助获得了帮助；有的法律援助机构干脆开展有偿服务，与律师争案源；有的乡镇法律服务机构，夸大宣传，将法律服务所办到县城，从律师嘴里抢饭吃，使律师业务更加减少。在县域律师中，由于业务少，业务的收费很低，除少数骨干律师创收相对较高外，近半数以上的律师年创收额也只有一、二万元，与较发达的地区或城市律师收入存在严重的差异，县域律师的生存困难。
（五）分配形式单一。目前各律师事务所普遍采取的是提成制分配，由于提成制分配只与办案律师个人利益挂钩，加之县域律师业务有限，导致了收案律师不愿将自己的案源分给其他律师办或进行合办。这样就会经常出现青年律师无案源难以生存，这种无工资保障、无案源保障的状况，不利于青年律师的成长，留不住人才，导致了不少青年律师的流失，县域律师后继缺人。
（六）律师业务无法进行专业化分工。基于县域律师的业务单一，无法对律师的执业进行分工，如果按分工办理案件，会造成部分法律服务领域的律师没有业务可做，也会造成部分律师的收入更为减少，甚至会影响到律师的生存问题，故县域律师办理案件尚无法固定在某一领域，成了“万金油”式律师，什么案子都接，什么案件都办，什么案子都办理的不专业。
（七）律师整体素质不高。县域律师，大多数起点不高，法律科班出生的不多，基础不好，加上由于机制上的原因，律师都变成了赚钱的机器，为了生计，整日疲于奔波，新知识新业务的学习不够，县域律师的整体素质有待提高。
（八）管理不规范，制度不健全。由于县域律师事务所的规模普遍小，律师所基本上是所主任一个人在管，而所主任也基本上没精力么管，都忙于自己办案。同时，规章制度很不健全，现有的制度大多流于形式。县域律师事务所普遍公共积累少、保障机制不健全、律师团队意识薄弱。由于律师业务收入少，全年除去各项开支，基本所剩无几，加上合伙人的公共积累意识不强，因此，县域的律师事务所几乎没有什么积累，这样也造成律师的养老、医疗、执业保险等得不到很好的落实，律师事务所抵御风险的能力较差，律师的后顾之忧得不到有效解决。
二、加快县域律师发展的设想
我国有二千多个县，这些县域内的律师担负着服务十三亿人口中的九亿农民的重任。就我省来讲，六十一个县共设立有151家律师事务所，虽执业律师只有890余人，约占全省律师的四分之一，但去年办理各类诉讼和非诉讼法律事务近6万件，却约占全身律师办理法律事务总数的一半。可见，虽然县域律师的数量少，境况不尽人意，甚至面临着生存危机，却在默默无闻的为共和国的法制建设奉献着自己才智，在为最基层的社会稳定和经济发展、满足人民群众的法律服务需求发挥着不可替代的作用。党的十六届五中全会，吹响了建设社会主义新农村的号角，既给县域律师业的发展带来了现实的、长远的、潜在的发展机遇，又给县域律师业提出了更高更新的课题。因此，我们既要在透视县域律师的现状，正视危机的同时，更应增强时代感、紧迫感，抓住机遇，努力探索加快县域律师发展的路子：
（一）采取多种形式，为县域律师的发展创造条件。各级司法行政机关应加大对县域律师事务所发展的扶持力度，组织和动员市区的律师事务所和律师，对基础薄弱的县进行对口帮扶；县域律师管理部门应变管理为服务，加大对县域律师业务的宣传力度，使机关、团体、广大群众在处理法律事务时能想着律师、依靠律师、支持律师工作；县级司法行政管理机关应积极推荐本地优秀律师担任人大代表、政协委员，扩大律师参政议政的人员比例，提升律师的政治地位；县域律师管理部门和律师事务所应通过广播、电视、报刊等新闻媒体宣传律师中的先进典型、成功案例，扩大律师的宣传面，此外，还可以通过开展一些公益活动来扩大律师的影响。
（二）拓展县域律师业务领域，规范服务行为。目前，县域律师的服务领域不宽，绝大部分的县内招投标活动、重点工程项目、政府采购及高层行政决策都没有律师参与。就法律服务的形式来看，县域律师还都局限在诉讼领域，对诸如外贸、投资及大型项目的运作等非诉讼领域，也没有律师的参与。律师作为推进县域经济发展的重要法律服务力量，必须拓宽服务领域，司法行政机关应推动律师担任政府法律顾问的工作，促成或引导律师主动参与政府重大的行政、经济决策及规范性文件的草拟，促进政府依法行政；县域律师事务所应围绕本地域特色经济开展法律服务，主动参与重大项目招商引资、发展非公有制经济、完善公共服务设施建设等方面工作，为区域经济发展把好法律关；县域律师应及时把握县域群众的法律需求动向，关注群众生产、生活中的热点、难点问题，通过诉讼或非诉讼等服务方式，认真细致地为群众提供高效优质的法律服务，促进县域经济发展。县域律师要站稳法律服务市场，拓展法律服务领域，还必须规范自己的服务行为，增强综合素质，提高执业技能和执业水平，改善法律服务手段，使律师服务适应县域经济发展的要求。
（三）加强对县域律师的培训，合理引导县域律师进行倾向性的专业分工。我国正处于社会转型时期，法律法规的立、修、废工作相当频繁，如果不重视对新法的学习就会跟不上时代的步伐。县域律师事务所应立足现在，着眼未来，加强对律师的培训，律师事务所尤其要主动，律师事务所应结合最新国家立法，有计划地选派律师对某专门服务领域的法律事务进行学习。通过的学习和培训，提升律师事务所及律师的专业化程度。县域律师事务所虽暂时尚无法实现专业化的详细分工，但在一个律师事务所的内部可以根据每个律师的基本情况，进行倾向性的分工，也就是律师事务所可根据所里的业务需要，先确定几个相关的服务领域专业，根据律师的特长，合理的配置特长律师负责该专业领域的研究，平时让他们相对多的抽时间去研究该服务领域的法律实务，但也可以办理其他服务领域的案件，实际就是选出几个专业服务领域的领军律师，去带动全所律师业务素质的综合提高，通过这种倾向性专业分工，带动县域律师业务素质的提高。同时，县域律师管理部门和律师事务所应采取优惠措施，加强对新律师、年轻律师的培养和帮扶，吸引法律人才，扩充县域律师队伍，使县域律师的发展后继有人；
（四）建立分工协作的办案机制，打造良好的县域律师团队。目前县域律师仍处在每个律师单打独斗，小作坊式的，什么案子都办的初级的服务形式。合伙人既是所有者，又是管理者，同时还是员工。这三种角色集于一身，其实质就是个体户。律师自己找案，自己办案，自己收费，出了乱子也由自己负责。这样的管理体制，严重制约县域律师的发展，要实现县域律师的跨越式发展，律师事务所应建立科学的分工协作机制，打造县域律师服务团队尤为重要，只有集中广大的律师的集体智慧，才能共度难关共谋发展。
（五）以新农村建设为契机，加快县域律师的发展。党的十六届五中全会，吹响了建设社会主义新农村的号角，中共中央国务院（2007）1号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出了建设社会主义新农村的具体举措，建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村需要律师提供法律服务，同时新农村的建设也反过来会促进县域律师业的发展，新农村建设给律师业的发展带来了现实的、长远的、潜在的发展机遇，决定了县域律师可以大有作为。首先，应认真学习中共中央、国务院关于新农村建设的意见，领会其精神实质，增强使命感、责任感、紧迫感，积极投身新农村建设服务；其次，应抓住抓住农业和农村中存在的突出问题提供服务，当前应着力在稳定和完善农村土地承包经营制度，农民工合法权益保护，农村土地征收补偿，发展农村专业合作社，发展现代农业，村民自治，普法教育等方面提供服务；再次，在服务形式上，除积极做好正常的诉讼、仲裁、调解、代理工作之外，应加强同当地党委政府的联系，争取担任乡政府、村委会，专业合作社的法律顾问，增强律师的服务功能。
（六）规范县域法律服务市场，为县域律师创造良好的执业环境。当前，在县域法律服务市场中，除县域执业律师外，还有法律援助中心律师、乡镇基层法律服务所的法律工作者，这些人中成员复杂，有的是公务员，有的是聘用人员，有的机构和人员在县城而不是在乡镇，在服务范围、服务空间、收费方式方面和律师相比没有什么区别，但是同律师相比，他们存在服务质量低劣、收费混乱、冒充律师的名义执业、无证执业、乱立招牌等诸多方面的问题，严重的损坏和败坏了县城律师的执业声誉和社会公信力，给律师业的发展带来很大的负面影响，如果不从根本上加以整顿治理规范，必定会影响县域律师的发展。因此，司法行政机关，应从从制度入手，在市场准入、服务范围和空间、收费方式及标准上进一步规范县域法律服务市场，为县域律师创造良好的执业环境。
（七）县域律师事务所应加强管理，建立各项保险机制，解决律师的后顾之忧。县域律师事务所要完善各项规章制度，改革律师事务所现有的管理机制，运行机制，分配机制等，学会用制度去科学管理律师事务所。县域律师事务所的合伙人要有发展眼光，不能只顾眼前利益，吃光分净，必须落实律师的养老、医疗、执业保险，解决律师的后顾之忧；县域律师事务所应认真制定一个科学的远景目标，加强律师事务所文化和品牌建设，提升律师服务的竞争实力。

参考文献
① 池方景 ：《WTO背景下，我国县域律师事务所面临的挑战和对策》 载《第四届中国律师论坛·百篇优秀论集》中国政法大学2004年出版。
② 陈会领：《对县域律师服务新农村建设的思考》载山东省律师网2006年12月29日。
③ 中共中央国务院（2007）1号文件《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》。
④ 安徽省司法厅《关于促进我省县域律师工作发展的意见》。



劳动和社会保障部 财政部等


关于城镇居民基本医疗保险医疗服务管理的意见

劳社部发〔2007〕40号


各省、自治区、直辖市劳动和社会保障厅(局)、发展改革委、财政厅（局）、卫生厅（局）、食品药品监督管理局、中医药管理局：

根据《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）精神，为做好城镇居民基本医疗保险试点工作，现就城镇居民基本医疗保险医疗服务管理的有关问题提出如下意见：

一、城镇居民基本医疗保险医疗服务管理的基本要求

（一）建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险，是落实以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要举措。加强和完善医疗服务管理，对保障参保居民合理的医疗权益，规范医疗服务行为，控制医疗费用支出，提高医疗保险基金的使用效率，保证制度的平稳运行，具有重要意义。各级各相关部门要密切配合，在城镇居民基本医疗保险试点工作中，强化城镇居民基本医疗保险医疗服务管理，切实保障广大参保居民的基本医疗需求。

（二）城镇居民基本医疗保险医疗服务管理包括医疗服务的范围管理、医疗服务的定点管理和医药费用的结算管理。城镇居民基本医疗保险坚持从低水平起步。要根据城镇居民基本医疗保险筹资水平和基金保障能力，考虑城镇居民的经济承受能力，按照重点保障住院和门诊大病、有条件的地区兼顾一般门诊医疗费用的原则，合理确定城镇居民基本医疗保险基金支付的医疗服务范围、水平，以及医疗费用的结算办法及标准。

（三）参照城镇职工基本医疗保险医疗服务管理的有关规定，结合城镇居民的特点，完善基本医疗保险医疗服务管理的相关政策。城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗实行一体化管理的，也可以参照新型农村合作医疗有关医疗服务管理的规定执行。各地应按照国家有关规定和本意见精神，因地制宜，积极探索加强城镇居民基本医疗保险医疗服务管理的具体措施。

二、合理确定医疗服务范围

（四）城镇居民基本医疗保险医疗服务范围包括用药、诊疗项目和医疗服务设施范围。城镇居民基本医疗保险医疗服务范围，由相关部门按照有关程序和权限，在城镇职工基本医疗保险医疗服务范围的基础上进行适当调整。具体范围由劳动保障部门会同有关部门按照相关规定，在认真组织专家评审、充分听取有关方面意见的基础上研究确定。

（五）城镇居民基本医疗保险用药范围在国家和省（区、市）《基本医疗保险和工伤保险药品目录》的基础上，进行适当调整、合理确定。要把国家《基本医疗保险和工伤保险药品目录》甲类目录药品全部纳入城镇居民基本医疗保险基金的支付范围。国家根据儿童用药的特点，按照"临床必需、安全有效、价格合理、使用方便、兼顾中西药"的原则，适当增加儿童用药的品种及剂型。

（六）城镇居民基本医疗保险诊疗项目范围、医疗服务设施范围，原则上执行当地城镇职工基本医疗保险的诊疗项目、医疗服务设施范围。各地也可根据本地实际适当增加孕产妇、婴幼儿必需的诊疗项目和医疗服务设施及中医药诊疗项目和医疗服务设施。新增诊疗项目和医疗服务设施暂由各省（区、市）负责制定。

（七）各地要完善基本医疗保险用药、诊疗项目和医疗服务设施管理，加强对高价药品、新增诊疗项目、大型医用设备检查及高值医用耗材的准入和使用管理，控制医疗费用支出，提高城镇居民基本医疗保险基金的使用效率，减轻城镇居民基本医疗保险基金和参保人员的费用负担。

三、加强定点管理

（八）城镇居民基本医疗保险实行定点医疗机构和定点零售药店管理。具体管理办法按照城镇职工基本医疗保险定点医疗机构和定点零售药店管理的有关规定执行。要根据城镇居民的就医特点和需要，进一步细化和完善定点医疗服务协议管理，充分发挥基本医疗保险对医疗服务的约束作用。要根据各项医疗保障制度协调发展的需要，统筹确定各类医疗保障人群医疗服务定点管理的办法和措施。

（九）合理确定定点医疗机构和零售药店的范围和数量，具体由各地劳动保障部门商卫生、中医药行政部门和食品药品监管部门确定。参保居民在定点医疗机构和零售药店就医购药所发生的费用，由医疗保险基金按规定予以支付。各地要根据参保居民的医疗需求，将符合条件的妇产医院、妇幼保健院、儿童医院和社区卫生服务机构等纳入定点范围。

（十）要探索促进参保居民合理利用医疗服务资源的管理机制，引导参保居民充分利用社区卫生服务机构、基层医疗机构提供的医疗服务及中医药服务，探索建立双向转诊机制。对纳入基金支付的门诊大病和实行医疗费用统筹的普通门诊医疗服务项目，要制定有效利用社区和基层医疗服务的就医管理办法和医疗费用结算办法。对参保居民在定点社区卫生服务机构和基层医疗机构就医的费用，可适当提高基金的支付比例。

四、完善费用结算管理

（十一）要根据医疗服务范围和筹资水平，建立和完善基本医疗保险费用结算方式，合理确定医疗费用结算标准，并纳入协议管理。对符合规定的医疗费用，要按协议及时结算并足额支付，不符合规定的医疗费用不予支付。

（十二）积极探索由医疗保险经办机构与定点医疗机构协商确定医疗服务的付费方式及标准。积极探索按病种付费、按总额预付等结算方式，调动定点医疗机构主动参与管理、降低医疗服务成本的积极性。

各级各相关部门要在当地政府的统一领导下，积极配合，共同做好城镇居民基本医疗保险的医疗服务管理工作。要通过实践探索，不断总结管理经验，遇有重大问题及时上报。

劳动和社会保障部

发展改革委

财政部

卫生部

食品药品监管局

中医药局

二ＯＯ七年十月十日