论 累 犯

【王代清，重庆市铜梁公安局法制科长】

【摘 要】在我国，大多数犯罪分子受过刑罚处罚，能够改恶从善，重新做人，回归社会后不再危害社会。但是，也有少数犯罪分子受过刑罚处罚仍不思悔改，在刑罚执行完毕或者赦免以后不久又犯罪，这就是累犯。累犯从犯罪形态上讲，是重新犯罪的一种。刑法作为惩罚犯罪，预防犯罪和保卫社会的工具，其效果如何，从重新犯罪率的高低上可以略窥端倪，重新犯罪的出现，意味着刑罚的具体适用尤其是执行乃至整个刑罚制度某种意义或一定程度上的不成功。因此，遏制重新犯罪的出现，控制重新犯罪率，是我国刑法所致力实现的一个目标。但是，由于重新犯罪这一概念范围过宽，既无重新犯罪之性质的限制，也没有重新犯罪之时间的限制，而刑法所要重点打击的并不是一切重新犯罪，而是那种性质较为严重、时间较为接近的重新犯罪，这部分犯罪就是我国刑法中所规定的累犯。



累犯是我国刑法中规定的一项重要的刑罚裁量制度，也是重要的法定从重处罚情节，正确认识累犯的概念及构成要件，科学地运用刑罚手段同累犯现象作斗争，对于惩罚罪犯，降低重新犯罪率，增强刑罚预防犯罪的作用，具有重要意义。

一、累犯的概述

累犯，是指因犯罪受过一定的刑罚处罚，在刑罚执行完毕或者赦免以后，在法定期限内又犯一定之罪的罪犯。
在我国，大多数犯罪分子受过刑罚处罚，能够改恶从善，重新做人，回归社会后不再危害社会。但是，也有少数犯罪分子受过刑罚处罚，仍不思悔改，在刑罚执行完毕或者赦免以后的一段时间内，又实施性质较国严重的犯罪行为，从而构成累犯。累犯是一种屡教不改的罪犯，给国家和人民的利益造成的危害较大，这是因为这些犯罪分子已经受过刑罚处罚，对他们已经进行过必要的法制教育和劳动改造，但他们仍不悔改，在刑罚执行完毕或赦免以后的5年以内，又犯性质比较严重的罪，表明其主观恶性甚深，人身危害性大，改造比较难，累犯较之于初犯具有更为严重的社会危害性。其危害性主要表现在：（一）累犯往往会耗费国家司法机关在侦破案件、进行审判和改造犯罪方面更多的人力物力；（二）累犯会削弱国家法律的权威，影响国家法律和刑罚在公民中的威信；（三）累犯的行为对社会心理秩序和对公民个人的心理秩序有较大的破坏性。所以，根据罪刑相适应和刑罚个别化的原则，对累犯应当从重处罚[1]，这样才能有效地对他们进行改造，达到预防犯罪的目的。在我国刑法中，累犯分为一般累犯与危害国家安全罪累犯两种。

二、累犯的类型及其构成要件

（一）一般累犯。根据97《刑法》第65条的规定， 一般累犯，是指被判处有期徒刑以上刑罚，刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的犯罪分子。其构成要件是：
1、主观要件。前罪与后罪都是故意犯罪，如果前罪与后罪都是过失犯罪，或者前罪与后罪中有一个是过失犯罪，都不能构成累犯。之所以是如此，是由我国刑法的任务和累犯从重处罚的根据决定的。首先，从我国的犯罪情况来看，绝大多数是故意犯罪。我国刑法分则规定的全部犯罪，绝大多数也只能由故意构成，给国家和人民利益造成重大危害的，也多是故意犯罪。因此，我国刑法理所应当将惩治故意犯罪作为其主要任务。由其所决定，旨在遏制犯罪人再犯罪的累犯制度也应以防止故意犯罪人重新实施故意犯罪作为自己的出发点，从而把构成累犯的前后两次犯罪限定为故意犯罪。其次，对累犯予以重罚的主要依据是累犯较之于初犯，人身危险性更大。通常认为，故意犯罪人的人身危险性较大，过失犯罪人虽然在一定条件下也可能再次犯罪，但过失犯罪人本身具有的人身危险性是很小甚至是没有的。鉴于以上两点，我国刑法规定的累犯，前后两罪仅限于故意犯罪[2]。我国刑法对累犯的主观方面做了限制性规定，将过失犯罪排除在累犯之外，表明我国对累犯的范围是从严控制的。
2、刑度条件。前罪被判处的刑法和后罪应当判处的刑罚都是有期徒刑以上。这就是说，前罪和后罪都必须是较重的罪。如果前罪被判处的刑罚是拘役、管制或者单处某种附加刑，后罪虽然是应当判处有期徒刑以上刑罚，也不构成累犯；反之，虽然前罪被判处有期徒刑以上刑罚，但后罪却应当判处拘役、管制或者单独判处某种附加刑，同样不能构成累犯。这里说的“被判处有期徒刑以上刑罚”，是指人民法院最后确定的宣告刑为有期徒刑以上刑罚。“应当判处有期徒刑以上刑罚”，是指所犯后罪根据其事实和法律规定实际上应当判处有期徒刑以上刑罚，而不是该罪的法定刑包括有期徒刑。因为刑法分则有法定刑的条文都包括有期徒刑，如果将“应当判处有期徒刑以上刑罚之罪”理解为所犯之罪的法定刑中包括有期徒刑以上刑罚之罪，那么，凡是受过刑罚处罚又犯罪的人都有可能成为累犯。这样，势必无限制地扩大了累犯的范围，显然不符合累犯制度的立法精神。
此外《刑法》第65条规定的“被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子”应当包括被判处无期徒刑或者死刑的犯罪分子，无期徒刑是剥夺犯罪分子终身自由，并实行强迫劳动改造的刑罚；死刑是剥夺犯罪分子生命的刑罚，这些犯罪分子虽然在逻辑上不存在刑法执行完毕的问题。但是我国刑法从教育犯罪人出发，规定了减刑、假释及死缓制度。被判处无期徒刑的犯罪分子，如果在刑罚执行期间确有悔改立功表现，不致再危害社会，可获得减刑或假释的宽大处理，从新回归社会，对死刑缓期执行的犯罪分子，经过死缓执行的两年考验期间，只要没有故意犯罪则减为无期徒刑或者有期徒刑，经过减刑或假释出狱以后也有可能再犯罪，因而也存在构成累犯的问题。
3、时间条件。后罪发生的时间，必须在前罪所判处的刑罚执行完毕或者赦免以后。如果被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子所犯的后罪，不是发生在前罪刑罚执行完毕或赦免以后，而是发生在前罪刑罚执行期间，则不能认为是累犯，只能案按数罪并罚的规定处理[3]。所谓“刑罚执行完毕”，是指主刑执行完毕，不包括附加刑在内。主刑执行完毕五年内又犯罪，即使附加刑未执行完毕，仍构成累犯。所谓“赦免”是指特赦减免。刑法以刑满或赦免后五年内再犯罪作为构成累犯的时间界限。如果后罪发生在前的刑罚执行期间，则不构成累犯。如果后罪发生在前罪刑罚执行完毕或者赦免五年以后，也不构成累犯。后罪发生在前罪刑罚执行完毕或赦免以后5年以内。关于累犯的时间条件，1979年刑法规定的一般累犯为3年，反革命累犯无时间限制，此次新刑法将时间限定为5年。累犯的时间条件是与刑法目的相联系的一个问题，犯罪人刑罚执行完毕或赦免后回归社会的一定时间内，是其重新适应社会的过渡时期，或者就是其重新犯罪的危险期，刑法规定构成累犯的前后两罪的时间间隔，实际上就是这一过渡时期。而只有经过这一时期之后，才基本上实现了特殊预防。原刑法规定一般累犯的时间条件是3年，从司法实践的有关统计看，刑满释放4—5年再次犯罪的比例还很高，说明了3年期限的规定稍嫌短了些，将刑满释放后再次犯罪作为累犯从重处罚，一方面可以遏制再次犯罪率的上升，有力地保护社会，另一方面会更加催促刚刚回归社会的犯罪人遵纪守法，重新做人。因此，新刑法适时地将累犯的时间条件改为五年是适当的。
关于累犯的时间条件问题，实践中有两点应引起重视。第一，后罪的犯罪行为实施于前罪刑法执行完毕以后的5年以内，但其结果发生在5年以后，如何处理？我认为，从主观看，犯罪人对自己的行为及其结果是有所预见的，甚至已经预见到自己行为与结果的时间间隔；从客观上看，危害结果发生与犯罪人的行为有直接因果关系。这样，从主客观相统一的原则出发，应该认为该行为是有时间跨度的连续行为，是一个整体行为，所以，此种情形应作为累犯处理。第二，关于两罪的5年间隔期限是硬性规定，不能有任何弹性，即使一天也不能灵活机动，否则将有损法律的严肃性。是否满5年应以天为单位计算，具体地说，要以刑罚执行完毕之日或赦免之日5年后的同日的前一天为已满5年的期限。
（二）危害国家安全罪累犯。根据我国《刑法》第65条的规定，危害国家安全累犯是指因犯危害国家安全罪受过刑罚处罚，刑罚执行完毕或赦免以后，在任何时候再犯危害国家安全罪的犯罪分子。一般认为，危害国家安全累犯的规定与刑法典起草、制定之时的国内形势有关，是为了突出对危害国家安全性质的犯罪的打击。近年来，危害国家安全罪越来越少，危害国家安全累犯就更少见。因此，危害国家安全累犯的规定在实践中的意义并不很大。危害国家安全罪累犯须符合以下构成要件：
1、前罪和后罪都必须是危害国家安全罪。如果前后两罪中有一罪是普通刑事犯罪，则不构成危害国家安全累犯。是否构成一般累犯，要根据一般累犯的构成要件来认定。如果符合一般累犯的构成要件，则构成一般累犯。
2、必须是前一危害国家安全罪被判过刑罚并执行完毕或赦免的后再犯危害国家安全罪，如果前罪没有被判刑罚，则不构成危害国家安全累犯。但法律没有关于其前罪和后罪判处何种刑罚以及刑罚轻重的限制规定，因此无论前罪和后罪判处何种刑罚及其轻重，均不影响危害国家安全累犯的成立，即使两罪或者其中一罪被判处低于有期徒刑的刑罚，如拘役、管制，也构成危害国家安全累犯。
3、后罪必须发生在前罪的刑罚执行完毕或赦免以后，在时间上不受限制，至于后罪在前罪刑罚执行完毕或赦免之后什么时间内发生，都构成危害国家安全累犯。
刑法对危害国家安全累犯的构成要件的限制比一般累犯宽得多，这是因为危害国家安全立场，一再进行危害国家安全活动的阶级敌人，必须予以坚决、严厉的打击。

三、累犯的刑事责任

我国刑法规定的累犯的处罚原则，经理了一个由“加重处罚”到“从重处罚”的变化过程。解放以前，我国人民民主政权颁布的单行刑事法规中，对累犯采取的都是“加重处罚”的原则。例如，1934年4月8日公布的《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》第31条规定，“凡犯本条例第3条至第30条所列各罪之一项或一项以上者加重处罚。”建国初期颁行的一些单行刑事法规，仍规定对累犯要加重处罚。1980年1月1日起实施的1979年刑法第61条规定，对于累犯“应当从重处罚”，重新确立了我国刑法中的累犯处罚原则。这一原则再次被1997年刑法所规定。所谓从重是在罪刑相适应原则下的从重，是以犯罪轻重为基础的依法从重，而不是脱离犯罪事实，不顾法律规定的盲目从重。从重是相对而言的，就是说对犯同样性质之罪的累犯比初犯处罚要重一些。从重也只能在该罪法定刑的量刑幅度内，根据累犯的性质、情节和社会危害程度，酌情依法从重。在司法实践中适用对累犯的从重处罚原则，应注意四点：
（一）“应当”从重处罚，即只要犯罪分子构成累犯，就应对其在法定刑幅度内处以较重的处罚，而没有灵活斟酌的余地。
（二）比照初犯从重处罚。即对累犯从重处罚应以初犯的刑罚为参照系，对累犯处以比初犯较重的刑罚。
（三）对累犯从重处罚并非一律判处法定最高刑，判处与否，要根据全案的诸种情况综合考虑。
（四）对犯盗窃罪的累犯的处罚问题，最高人民法院1998年3月10日颁发实施的《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第六条第三项（下称《解释》）规定，“盗窃数额达到‘数额较大’或者‘数额巨大’的起点，并具有下列情形之一的，可以分别认定为‘其他严重情节’或者‘其他特别严重情节’... ...4、累犯；... ...。”而根据我国刑法第264条规定：“盗窃公私财物，数额较大或者多次盗窃的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，单处罚金或者没收财产；... ...。”结合《解释》第六条第三项和刑法第264条的规定来看，累犯只要再犯盗窃罪，达到“数额较大起点”的，可以认定为具有“其他严重情节”，处三年以上有期徒刑；达到“数额巨大”起点的，可以认定为具有“其他特别严重情节”，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。如果按照这一规定去做，事实上是对累犯加重处罚。我认为，这一规定与刑法第65条规定的“累犯，应从重处罚”是相悖的，应当予以修改或者删除。
累犯不适用缓刑，累犯也不得假释。《刑法》第74条规定：“对于累犯，不适用缓刑。” 而《刑法》第81条第2款规定：“对于累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。”这是因为累犯屡教不改，主观恶性较深，有再犯之虞，适用缓刑和假释难以防止其再犯罪，难以防止社会危害性的发生，所以即使符合适用缓刑和假释的其他条件，也不能适用缓刑和假释。

四、累犯认定的几个问题

(一)前罪适用缓刑和假释的累犯认定问题
被判处有期徒刑宣告缓刑的犯罪分子，缓刑考验期满以后，5年以内，又犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是否构成累犯，有两种不同的意见。一种意见认为，按照我国刑法第76条的规定，缓刑是有条件地暂缓执行原判的刑罚，缓刑考验期满，犯罪分子没有再犯新罪，就不再执行原刑罚，因他没有被执行过刑罚，就缺少一个构成累犯的必要条件，不构成累犯。而且，构成累犯的，说明其主观恶性深，比较难以改造。宣告缓刑的，是由于其犯罪较轻，悔罪较好；缓刑考验期内，没有再犯新罪，说明其接受了改造，也不应该认为他构成了累犯。另一种意见认为，按照我国刑法第76条和刑事诉讼法第217条第1款的规定，缓刑只是有条件地暂缓执行原判的实刑，对于缓刑仍然执行，办法是公安机关交所在单位或基层组织予以考察，如未再犯新罪，缓刑考验期满，就是缓刑执行完毕，原判的实刑不再执行。由于原来判过有期徒刑，以法定的缓刑的方法执行完毕，所以仍构成累犯[4]。我认为第一种意见较为合理。
被假释的犯罪分子，从假释期满之日起，在五年内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是累犯。如果在假释考验期内又犯罪的，则不构成累犯，而应撤销假释按数罪并罚的原则处理，理由是：（1）假释是附条件的提前释放，犯罪分子因犯新罪被撤销假释后，其前罪的刑法仍须执行，而不是“已经执行完毕”，故其后罪缺乏构成累犯的必要条件；（2）对新犯之罪按数罪并罚处罚的，已体现了从重处罚的精神，无须按累犯对待；（3）如果对假释期限内又犯之罪认定为累犯，则不可避免地同刑法关于假释、数罪并罚等规定发生矛盾，并给法律适用造成困难。
(二)前罪已受外国刑法处罚，是否认定为累犯的问题
前罪已受外国刑罚处罚，是否能作为累犯的构成条件？对于这个问题，有两种不同的认识：一种意见认为，刑法规定的“刑罚执行完毕”是指在我国的有罪判决和刑罚执行完毕。我国刑法原则上不承认外国法院的审判，因此，行为人在外国受过有期徒刑以上刑罚判决或执行，以后又在我国犯罪的，不能认为具有构成累犯的条件。另一种意见认为，对于这种情况，应当具体问题具体分析，区别对待。如果行为人在国外实施的行为，没有触犯我国刑律，虽然经过外国审判并执行了刑罚，也不能作为累犯的构成条件；如果行为人受外国刑罚处罚并执行的前罪，依照我国刑罚规定也应当负刑事责任的，我们可以承认其执行过刑罚，作为累犯的构成要件，也可以依照我国刑法再行处理。我认为，第二种意见，比较有道理，比较切实可行[5]。
(三)、后罪为数罪的累犯认定问题
对累犯的认定，司法实践中常遇到这样的问题：基于同一前罪的数罪（含同种数罪和异种数罪），均符合累犯的规定，是“先从重，后并罚”还是“先并罚，后从重”？
1、异种数罪，例如前罪为盗窃罪，后罪为盗窃罪、抢劫罪、故意伤害罪，后三罪均符合累犯条件，到底该不该分别认定累犯？依据数罪并罚原则，应当先分别从重然后并罚，刑法第69条第一款规定：“判决宣告前一人犯数罪的，除判处死刑和无期徒刑的以外，应当在总和刑期以下、数刑中最高刑以上，酌情决定执行的刑期，但是管制最高不能超过三年，拘役最高不能超过一年，有期徒刑最高不能超过二十年。”根据该条规定，应当对后罪的数个罪分别定罪量刑，然后在总和刑期以下，数刑中最高刑以上，酌情决定执行的刑期。既然是分别定罪量刑，再根据限制加重等原则决定总和刑期，就应分别认定从重情节，然后再并罚。这个从重情节应当是全面的而非支离破碎的、完整的而非个别的。这其中自然应结合案件的具体实际，对后罪的每个罪的累犯情节都予以考虑，否则便是肢解个罪的量刑情节。由此看出，基于同一前罪的累犯进行分别认定，于法有据。分别认定累犯不同于重复认定累犯，分别认定累犯，是后罪中全部数罪或部分数罪与同一前罪均符合刑法关于累犯的规定而作出的逐一认定；重复认定累犯，则是同一个后罪与同一个前罪本应认定一次累犯却被认定了两次以上。前者合乎法法律规定，后者纯属错误。
2、后罪为同种数罪的情况，认定累犯。同种数罪一般见于连续犯罪，即同类多起事实一罪定性，比如多次盗窃，多次抢劫，多次诈骗等等，行为有多起，定性是一罪。 后罪为同种数罪的 情况分为两种情况，一是后同种数罪中有漏罪的情况，二是后同种数罪中有新罪的情况。刑法第70条规定：“判决宣告以后，刑罚执行完毕以前，发现被判刑的犯罪分子在判决宣告以前还有其它罪没有判决的，应当对新发现的罪作出判决，把前后两个判决所判处的刑罚，依照本法第69条的规定，决定执行的刑罚。……”这一规定说明，不管新发现的罪即漏罪与已判决之罪是同种罪还是异种罪，都应适用数罪并罚。换一个角度说，即便都是一个罪名，如已判决之罪为盗窃罪，待判决之漏罪还是盗窃罪，也不能将两罪数额累计计算以决定刑期，而应当依法实行数罪并罚。由此结合前文分析可以判定，对于漏罪为同种罪的，只要其符合累犯的构成要件，亦应分别认定累犯，即“先从重，后并罚”。刑法第71条规定：“判决宣告以后，刑罚执行完毕以前，被判刑的犯罪分子又犯新罪的，应当对新犯的罪作出判决，把前罪没有执行的刑罚和后罪所判处的刑罚，依照本法第69条的规定，决定执行的刑罚。”由于新罪也是按照数罪并罚原则处罚，所以对于同种新罪，不管已判决之罪是否已认定累犯，都应分别认定累犯然后并罚。

黑龙江省佳木斯市人民政府


关于印发佳木斯市促进农民进城务工就业优惠政策的通知

佳政办发〔2004〕94号


各县（市）、区人民政府，市政府各直属单位：

经市政府同意，现将《佳木斯市促进农民进城务工就业优惠政策》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○四年十一月十六日


佳木斯市促进农民进城务工就业优惠政策



为推动我市农村劳动力由农业向非农产业转移，由农村向城镇和跨地区转移，实现农业增效、农民增收、农村稳定的目标，根据国家和省有关规定，结合我市实际，按照“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的原则，制定以下优惠政策。

一、保障农民工在农村的利益

（一）要贯彻中央关于农村家庭承包经营的基本政策，稳定土地承包关系，不得强行收回外出务工就业农民的承包地。支持和鼓励外出农民工自愿、依法、有偿转让承包地使用权，保护农民工的利益，维护农村社会的稳定。

（二）外出务工农民继续享有本村村民的各种政治、民主权力和其它有关方面的待遇，同时承担本村村民相同的各项义务。

（三）严格执行国家的农村收费政策，不得在规定承担的费用外，向外出务工的农民加收其它任何费用。

（四）外出务工农民其承包田被征用，仍按照规定享受土地征占费、劳动力安置补偿费、青苗补偿费等合法权益。

（五）农民工进城落户后，其宅基地可适时置换，防止闲置浪费，将宅基地交还村集体的，应给予一定的经济补偿。

（六）外出务工的农民，只要户口没有迁出，仍由原居住地户籍管理部门保留户口，不予注销。

二、优化农民进城务工就业环境

（七）要取消对企业使用农民工的行政审批，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，不得干涉企业自主合法使用农民工。要严格审核、清理农民进城务工就业的手续，取消专为农民工设置的登记项目，各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件，对农民工和城镇居民应一视同仁。按法律、行政法规规定保留的涉及农民进城务工的手续，要按照“规范程序、公开透明、方便办理”的原则进行简化。

（八）严禁对农民工的各种不合理收费和摊派。已明确取消行政许可和非行政许可审批事项的收费项目，一律取消；法律、行政法规没有规定的行政许可和非行政许可审批事项的收费项目，一律取消；凡未经国务院和省、自治区、直辖市人民政府及所属财政、价格主管部门批准的其他针对农民跨地区就业和进城务工的行政事业性收费项目，一律取消；符合规定保留的收费，要按照尽量减轻农民负担的原则，重新核定收费标准。在办理农民进城务工就业和企业用工的手续时，除按照国务院有关规定收取的证书工本费外，不得收取其他费用。严禁越权对农民工设立行政事业性收费项目，提高收费标准。各有关部门和职业介绍机构要严格按照收费项目和收费标准进行收费，严禁乱收费。取消除《暂住证》和《流动人口婚育证明》工本费以外的所有涉及农民外出务工的行政事业性收费项目。物价、财政部门要严格检查、督促落实，防止变换手法继续向农民工乱收费。

（九）进城务工农民享受与市民同等的就业待遇，在求职、考试、招聘、录用等方面一视同仁，逐步形成城乡劳动力自主择业、公平竞争、同等对待的市场化就业机制。

（十）放宽农民进城就业和定居条件。包括佳木斯在内的各县（市）要全部放开户籍管理，农民只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源的，本人及其共同居住的直系亲属均可在居住地登记落户。公安部门要及时为进城务工的农民在现居住地办理暂住登记和暂住证，并尽快实行暂住证一证管理。

（十一）向国外输出劳务的农民工，出入境管理部门要从速办理手续。

（十二）要简化农民进城申办企业注册登记手续，除国家限制的特殊行业外，农民只要出具房屋使用证明，就视为有经营场所，允许开办经营。除法律、法规规定的前置审批条件外，对申办个体或非法人私营企业的农民工，只要凭本人身份证、场地证明，就可核发营业执照。

（十三）申请进入各类市场或商业街经营的农民工，工商部门应优先受理，优先办照，优先安排摊位，应交的个体工商户注册登记费、个体工商户管理费减收30%。

（十四）鼓励农民进城经商办企业。法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其它行业和领域，农村个体工商户都可以进入。要在税收、投融资、资源使用、人才政策等方面对农村个体工商户给予支持。

（十五）引导更多的农民进入小城镇自主创业。通过完善基础设施建设、创造良好的经济社会环境、降低创业门槛、建立政策支持体系，增强小城镇集聚资本，发展产业和吸纳就业的功能。

（十六）城镇国有和集体企业及私营企业吸纳农民就业，人数占职工总数30%以上，可享受乡镇企业的有关优惠政策。

（十七）农民工进城务工经商落户后，在城镇建设住宅占用国有存量土地的，要优先供应土地。进入城镇从事生产经营活动，使用国有存量土地交纳土地出让金有困难的，可以实行土地年租金制。

三、改善农民进城务工就业的生产生活条件

（十八）各有关部门必须高度重视农民工生产安全和职业病防治问题。使用农民工的单位，必须按照国家标准和行业要求，为农民工提供必要的安全生产设施、劳动保护条件及职业病防治措施。

（十九）要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作。发生生产安全事故的要严格追究事故责任人的法律责任，并保证在事故中受到损害的农民工依法享有的各种工伤保险待遇。

（二十）城镇用人单位使用农民工,在签订劳动合同的同时,必须为农民工办理养老、医疗、失业等保险。保险费用由用人单位和农民工按规定共同承担，缴费基数和费率按国家现行政策规定执行。

（二十一）要关心农民工生活，切实解决他们的实际困难。用人单位为农民工安排的宿舍，必须具备一定的卫生条件，并保证农民工的人身安全。建立农民工集中居住地的环境卫生和食品安全检查制度，严防发生群体疫病传染和食物中毒事件。

（二十二）要认真贯彻落实《禁止使用童工规定》。依法保护女工的合法权益。严厉惩处各种污辱农民工人格，侵害农民工人身权益的违法行为。

（二十三）要保障农民工子女接受义务教育的权力。要采取多种形式，接收农民工子女在当地的全日制公办中小学入学。在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费，对家庭经济生活困难的学生要酌情减免费用，并可列入市县区扶贫助学计划。计划生育部门要积极协调和督促用工单位为农民工提供与城镇职工同等的计划生育服务，费用由用工单位承担。

四、加强对农民进城务工就业的职业技能培训

（二十四）要做好农村劳动力转移前的引导性培训。搞好农民工外出前的基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面的培训，提高农民工遵守法律法规和依法维护权益的意识。

（二十五）要做好农村劳动力的非农职业技能培训。根据市场和企业的需求，按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求，安排培训内容，实行定向培训，提高农村劳动力的择业和就业能力。

（二十六）要鼓励和支持各类培训机构对农民工开展形式多样的职业技能培训。调动社会各方面参与农民职业技能培训的积极性，鼓励各类教育培训机构、用工单位开展对农民的职业技能培训。推行培训、技能鉴定、发证、就业一条龙服务，提高培训合格率和培训后的就业率。

（二十七）要加强对各类培训机构的监督和管理。农民工参加的职业技能培训，应坚持自愿原则，由农民工自行选择，严禁强制农民参加各种有偿培训和职业资格鉴定并收取费用，防止借培训之名，对农民工乱收费。

（二十八）各级财政都要安排专门用于农民职业技能培训的资金，对接受培训的农民给予一定的补贴和资助。

五、维护进城务工就业农民的各项权益

（二十九）用工单位必须依法与农民工签订劳动合同，并向劳动保障部门进行用工备案。劳动合同要明确农民工应有的权利和应尽的义务，特别是要明确工资支付标准、支付形式、支付时间、违约责任等内容。用人单位不得对签订劳动合同的农民工收取风险金、抵押金、扣押身份证。用人单位符合法定条件与农民工解除劳动合同应支付农民工经济补偿金。劳动保障部门要加强合同管理，及时受理劳动合同纠纷。对不与农民工签订劳动合同或采取欺诈和威胁等手段签订劳动合同以及不履行劳动合同的用人单位，要责令其改正，对造成农民工经济损失的，要责令其进行赔偿，造成严重后果的，要依法严肃处理。

（三十）不得拖欠和克扣农民工工资。用人单位必须以法定货币形式支付农民工工资，标准不得低于当地最低工资标准。加强对农民工工资兑现情况的检查，对拖欠农民工工资的单位，劳动保障部门要责令其限期补发。要重点解决建筑施工企业拖欠和克扣农民工工资问题。因建设单位拖欠施工企业工程款，致使施工企业不能按时发放农民工工资的，要追究建设单位的责任。建设单位立项时应缴纳工资保障金。施工单位拖欠农民工工资的要追究施工单位的责任。凡是不能及时足额发放农民工工资的工程项目，坚决不予验收；凡是不能及时发放工资的企业，不许其参与工程项目的投标，不予年审。实行建筑企业欠薪保障金制度，其他行业也要积极建立预防和解决拖欠农民工工资的长效机制。

（三十一）落实农民工维权责任。各级工会组织要鼓励和引导农民工参加所在单位或当地的工会组织，并切实做好农民工的维权工作；妇联和共青团等群团组织要为维护农民工合法权益发挥积极作用；司法行政部门要设立农民工维权电话，受理农民工维权请求，并积极组织法律服务机构为农民工提供法律咨询和援助；新闻媒体要充分发挥舆论监督的作用，及时将侵害农民工合法权益的案件予以曝光；农村劳动力向非农产业转移过程中，引发农村承包合同纠纷的，由各级农村合作经济管理部门负责从快处理和仲裁；农民工进城就业发生用工、工资和劳动安全等有关纠纷的，由各级劳动部门牵头，协调有关部门从快处理和仲裁；市农村劳动力转移办公室负责综合、协调、服务、监督工作。

六、做好农民进城务工就业服务工作

（三十二）各级政府要高度重视农民进城务工就业工作，纳入目标、定期研究。结合当地经济社会发展，制定农民进城务工就业的具体管理办法和服务措施。统一城乡劳动力市场，促进农村劳动力合理、有序流动。

（三十三）农业、劳动等部门和社会劳动中介服务组织要不断开拓国内外劳务市场，及时发布劳务信息，搞好供求对接，加强组织协调，全方位做好农民进城务工就业的服务工作。

（三十四）有关机构为农民跨地区就业和进城务工提供职业介绍等中介服务，必须坚持自愿原则，严禁强制服务，强行收费。

（三十五）农业、劳动和社会保障部门及其所属公共职业介绍机构应免费为求职登记的农民提供职业介绍服务。

（三十六）凡外出务工经商人员予以免除劳务输出管理费。计划生育证明、外出人员就业登记卡、遵纪守法证、健康证等只收工本费（不超过5元钱），培训单位根据实际情况适当减免岗位培训费。

（三十七）对进城务工就业经济上有困难的农民，各级政府和有关部门要给予必要的资助，农村信用社要通过小额贷款予以支持。

（三十八）对进城务工就业农民，农村承包地未转让且生产经营有困难的，乡村要组织助耕，防止弃耕撂荒。对空巢子女就学，乡村和学校要给予更多的关爱和帮助。对家庭生活有困难的要通过民政救助、党员干部帮扶、社会扶贫等措施，帮助解困。

（三十九）要把农民工及其家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、法律服务和治安管理工作列入有关部门和社区管理责任范围。要利用多种形式，特别是发挥新闻媒体的舆论监督作用，引导社会正确对待和尊重农民工，鼓励他们自律自重，积极向上。

（四十）各级政府要切实把农民工的职业培训教育、农民工的劳动保障及其它服务和管理经营，纳入正常的财政预算，落实支持政策和机制。

（四十一）本优惠政策适用于本市行政区域内的农民和本市吸纳农村劳动力的各类企业和其它单位，由市农委负责解释，自2005年1月1日起施行。