构建和谐——社会主义法律的更高价值追求

兰绍江


内容摘要：党的十六届六中全会把构建社会主义和谐社会作为我国社会主义现代化建设新的战略任务和奋斗目标，也为中国特色的社会主义法律提出了更高的价值追求目标。构建和谐社会必须首先实现社会的公平正义，但和谐要求必需公正，公正未必都能和谐。由于社会矛盾的复杂多样性，法律规范的相对稳定性和滞后性，决定了单纯的公正执法并不能实现和谐。应当以《决定》的精神为准则，在公正执法大前提下，更要注重以人为本，化解矛盾，促进人的心理和谐，用灵活的执法活动弥补法律自身的缺陷，为构建和谐社会自觉做出贡献。
关键词：和谐社会 法律价值
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党的十六届六中全会一致通过了《构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》（以下简称《决定》）。《决定》开宗明义第一句话：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。”这清楚地表明，我们党对中国特色社会主义本质的认识已经提高到一个崭新的高度，这是我们党对马克思主义的重大理论创新，是对社会主义本质的深化认识。把构建社会主义和谐社会作为我国社会主义现代化建设新的战略任务和奋斗目标，充分显示了以胡锦涛总书记为领导核心的中国共产党非凡的执政能力，是我们党推进中国特色社会主义建设的一次历史性跨越，开始了新的战略追求的伟大实践。也为中国特色的社会主义法律提出了更高的价值追求目标。
　　法律价值，是人们通过积极、能动的法律实践所追求的效果；它是主观评价与客观现实的统一，是法律实施的政治效果、社会效果与法律效果的统一。一般意义上讲，法律通过体现公正实现社会的秩序与正义的目标。【1】
　　我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。特别是我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力的同时，也必然带来许多新的问题，机制的变革、利益的重组、思想的活跃，因而各种矛盾和纠纷增多也是难以避免的。越是处于这样特殊的时期，越需要社会的和谐，才能保证党的各项中心工作和社会主义事业的不断发展。我国法律作为掌握政权的工人阶级意志的最高体现，其价值的最高体现必须是社会主义社会的和谐。早在2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，就提出了构建社会主义和谐社会的思想，指出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义”。2005年2月19日胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中，对和谐社会的特征进行了清晰的概括：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。胡锦涛同志关于和谐社会特征的概括，为我们探讨构建社会主义和谐社会的机制，提供了基本的轮廓和方向。法律作为调整社会利益、规范权利义务、整合社会资源、促进安定有序、实现公平正义的重要手段，无疑是实现社会和谐的强有力保证。
　　构建和谐社会必须首先实现社会的公平正义，要实现这个目标，必须完善社会主义的法律制度。在和谐社会的六大基本要素中，公平正义是社会和谐之本，是实现社会和谐的根本性要素。我们当前所说的和谐社会并不是没有矛盾、没有分歧和纠纷的社会，而是有着完善、公正、高效的解决矛盾和纠纷的科学制度与机制的社会。法律作为调整利益关系、规范社会行为、整合社会资源的重要手段，可以起到分清是非、弘扬正义、教育多数、维护秩序、保持稳定，最终实现和维护公平正义的作用。公平正义意味着社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。这正是社会主义法律的目标。【2】《决定》第四部分在阐述保障社会公平正义时特别指出：“完善法律制度，夯实社会和谐的法治基础。”“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务。”维护社会主义法制的统一和尊严，树立社会主义法制权威，坚持公正执法、执法为民，建设公正、高效、权威的社会主义司法与执法制度，发挥法律维护公平正义的职能作用，是实现社会和谐的基本保障。
　　但是，法律所追求的的公平正义，虽然为构建和谐社会提供了基本保障，但并不就是达到了和谐的理想。和谐必需要求公正，但公正未必都能和谐。因为社会矛盾具有复杂多样性，其产生、发展乃至影响的因素各具特色，千差万别。矛盾着的各个方面主要体现人与人的关系，在这种关系中，人的心理过程又具有很大的影响力。相比于复杂的调整对象，法律规定的本身具有一定的局限性。首先，法律通过设定人们的行为规范、应当履行的权利义务、行为违规应当承担的责任等，体现一般意义的公平、正义，引导社会的协调有序。然而在诸多环境因素和人的特定心理活动影响下的个别矛盾，却普遍具有一定的特殊性，法律不可能预先对号入座。其次，法律本身具有相对的稳定性，在迅速发展而又复杂多变的社会矛盾中往往显得滞后。这决定了僵死地执行法条虽然可以明辨是非、赏罚严明、匡扶正气，但是未必能够化解矛盾、实现和谐。因此，《决定》说，要深刻认识我国发展的阶段性特征，科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。因此，政法机关不能仅仅把执法公正、实现社会公平正义作为终极追求的目标。我以为应当以《决定》的精神为准则，追求更高的目标——构建和谐。全面地理解依法治国与以德治国相结合的基本精神，在公正执法大前提下，更要注重以人为本，化解矛盾，促进人的心理和谐，以求司法与执法的法律效果与政治效果、社会效果的兼顾，实现依法办事与构建和谐的统一，用司法与执法活动弥补法律自身的缺陷，为构建和谐社会自觉做出贡献。——这是党的十六届六中全会向政法机关提出的更高要求。
　　和谐社会是人类自古以来追求的理想，不同国家和民族都曾对这个理想有过各种各样的憧憬与描述。但是由于生产力发展水平的限制，更主要的是始终存在着剥削和阶级，因而真正的和谐社会从来没有出现过。社会主义社会的建立，开辟了人类构建和谐社会的历史新纪元。根据马克思主义基本原理，社会主义是共产主义的第一阶段，与旧的社会有着本质的不同，它是一个生产力逐步走向发达，消灭剥削、消除两极分化，最终达到共同富裕，从而为实现共产主义创造条件的历史阶段。社会主义社会虽然在一定的时期和范围内依然存在着阶级和阶级斗争，但是，从总的长期的发展趋势看，这种矛盾和斗争越来越缓和。因为，社会主义社会的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾，大量存在的是人民内部的、非对抗性的、可以协调解决的矛盾。列宁说：“在社会主义条件下，对抗将会消失，矛盾仍将存在。”社会主义社会已经具备了实现社会和谐的基础、前提和条件，人类的理想具有了可能性和现实性。【3】我国是共产党领导的、以公有制为主体的社会主义国家，尽管目前距离理想的和谐仍有很大差距，但已经具有了构建社会主义和谐社会的根本政治前提和社会制度保证。《决定》开篇指出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”，胡锦涛同志有很充分的论述。他指出：“首先，中国共产党的领导和我国的社会主义制度，为构建社会主义和谐社会提供了最根本的保证。其次，经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不断发展，我国社会生产力水平明显提高，综合国力显著增强，人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越，我们已经具备了较为坚实的物质基础，可以为缩小社会差距、促进社会公平、完善社会保障、发展社会事业、加强社会建设和管理等提供更充分的物质保证。第三，在我国，各阶层、各党派、各民族、各团体政治上享有平等地位，根本利益是一致的。第四，马克思主义在党和国家工作中的指导地位已经确立并不断得到巩固，爱国主义、集体主义、社会主义思想深入人心，教育科技文化事业不断发展，全体人民的思想道德素质和科学文化素质不断提高，民族凝聚力显著增强。这些都是有利于我们构建社会主义和谐社会最基本的前提条件。” 胡锦涛同志特别强调：“在建设中国特色社会主义的进程中，全国人民的根本利益是一致的，我们党代表着中国最广大人民的根本利益。”这是我们构建社会主义和谐社会最重要的依据。从社会主义走向共产主义的过程，就是逐步把可能性变成现实性、逐步实现社会和谐并走向更高层次社会和谐的过程。世界各国包括西方资产阶级国家的法律都提出了公平正义的价值目标，但只有社会主义法律敢于提出构建社会和谐的更高目标，能够达到构建社会和谐的更高目标。
　　应当指出，打击各种危害国家、人民安全和社会秩序的严重刑事犯罪，必须依法严惩，毫不留情。但是法律面对的更大量的是人民内部的各种矛盾与纠纷，在处理大量的人民内部矛盾时，不能简单地机械地依法“公正、高效”处理。应当听取各方诉求，了解各方特点，摸准矛盾的起因和要害，照顾各方的利益，帮助各方正确认识自己、合理分担责任，最大限度地缓解气氛、化解矛盾。就是说在构建和谐社会的理念和目标下，司法与执法工作要对公正的涵义要做多维的理解，自觉为构建和谐社会服务。譬如，有些专家学者提出了民事政策的调整建议：在争议解决途径上，形成多元化的社会纠纷解决机制，增强全社会处理和解决社会纠纷的能力；疏通社会纠纷的诉求受理渠道，使社会解决的手段、方式与社会纠纷的内容、解决纠纷的实际需求适应与匹配．以消弥纠纷、平息冲突、缓和矛盾、倡导规则作为解决社会纠纷的综合目标，增强社会纠纷解决的实际效果。【4】在审判方式上，要赋予当事人更多的选择空间；要加大调解的力度，推动执行程序中的和解；在价值的追求上，要以“无讼”为民事诉讼所追求的终极目标；度重视对欺诈者的制裁和对诚信者的保护；加强对弱势群体的保护。【5】面对人民内部矛盾凸显的大形势，政法部门必须坚持专门工作与群众路线相结合，在充分发挥职能作用的同时，紧紧依靠党委政府，组织动员各个部门、各个方面的力量，综合运用各种手段，从法、理、情多个角度入手，及时有效地消除矛盾、化解纠纷，把社会和谐作为最高目标。
为了真正实现党的十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的战略目标，政法机关首先应当认真全面地理解《决定》的深刻内涵，坚持解放思想、与时俱进、立足本职、着眼大局，自觉把构建社会主义和谐社会作为执法工作追求的目标。在目前社会迅速变革、新的问题和矛盾比较突出的情况下，不能用简单的“公正、高效”作为执法的唯一标准。要从高度的政治责任感出发，充分发挥聪明才智，注重“能动执法”，【6】善于平衡矛盾双方之间及与社会整体之间的利益，尽可能充分运用调解等手段，化解纠纷，为构建和谐社会发挥应有的作用。政法干警必须适应新的要求，努力提高自身政治素质和业务素质，在执法中，善于从立法原意、立法精神来对法律条文进行科学理解，从体现法律公正和实现法律效果、政治效果、社会效果统一的高度去灵活运用法律，从而达到个案效果与大局效果的和谐统一。在行使执法权力时，也要考虑理想与现实的协调，把握原则性和灵活性，在不违背法律公正原则的情况下，使执法的法律效果产生积极的社会效果，从而实现法律效果、政治效果和社会效果的统一。
　　总之，构建社会主义和谐社会，是我们党以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略目标，这是建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望， 是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。政法机关的执法活动在构建社会主义和谐社会中具有特殊重要的地位。在新的形势下，面对党中央提出的新的要求，执法活动不能再仅仅满足于“公正、高效”，应当从社会主义的本质属性、社会主义法的最高价值出发，在追求“公平正义”的基础上，实现更高的价值追求——构建中国特色社会主义的和谐社会。

主要参考资料：
【1】葛洪义：《目的与方法：法律价值研究论析》
URL——http://www.jcrb.com/zyw/n6/ca12472.htm
【2】尚洪立：《和谐是社会主义法律价值的首要取向》（中国法院网）URL——
:http://www.souan.cn/info.asp?tid=%7B1B51BB0F-B5FE-4642-88C2-21B4D5FB906E%7D
【3】冷溶：《社会和谐是中国特色社会主义的本质属性》人民日报 2006年10月30日
URL——http://news.cctv.com/china/20061030/101962.shtml
【4】龙宗智：《社会纠纷及其解决机制(提纲)》发表于“构建和谐社会法治保障论坛”2005年9月重庆
【5】江必新：《构建和谐社会与司法政策的调整》 发表于“构建和谐社会法治保障论坛”2005年9月重庆
【6】尚洪立：《和谐是社会主义法律价值的首要取向》（同上）

辽宁省人大常委会


大连市城市规划管理条例
辽宁省人大常委会


（1990年6月29日大连市第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过 1990年7月25日辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准）

目 录

第一章 总 则
第二章 城市规划的编制和审批
第三章 城市新区开发和旧区改建
第四章 建设用地规划管理
第五章 建设工程规划管理
第六章 奖励与处罚
第七章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了加强城市规划管理，科学制定城市规划，合理进行城市建设，根据《中华人民共和国城市规划法》及有关法规，制定本条例。
第二条 凡在大连市行政区内制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本条例。
第三条 编制城市规划必须符合国情和市情，依据国民经济、社会发展计划，正确处理近期建设和远景发展的关系，并与国土规划、区域规划、沿海水域规划、土地利用总体规划相协调。注意保护自然环境和城市风貌，体现沿海城市特点，坚持科学布局、节约用地的原则。严格控制大
连市中心区规模，合理发展中小城市。
第四条 城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，城市规划确定的城市基础设施项目，必须纳入城市所在地国民经济、社会发展计划，按计划分步实施。
第五条 大连市及县（市）、区规划局是同级人民政府城市规划行政主管部门，负责本行政区城市规划管理工作。

第二章 城市规划的编制和审批
第六条 编制城市规划，应严格遵照《中华人民共和国城市规划法》规定的原则，进行科学预测和论证，科学地确定城市性质、发展目标，使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发程序同国家和地方的经济技术发展水平相适应。
第七条 编制城市规划，一般分总体规划和详细规划。其中，大连市及瓦房店市可根据总体规划编制分区规划。
大连市及县（市）人民政府所在地镇的总体规划，应包括市或县（市）行政区域的城镇体系规划。
第八条 城市总体规划，分别由市及县（市）和镇人民政府负责组织编制；市、各县（市）和镇的详细规划，分别由市及县（市）和镇人民政府负责组织编制。
旅顺口区、金州区的详细规划，由大连市人民政府委托各该区人民政府负责组织编制。
经济技术开发区的详细规划，由开发区管委会负责组织编制。
第九条 城市规划实行分级审批。
（一）大连市城市总体规划经省人民政府审查同意后，报国务院审批；瓦房店市城市总体规划经大连市人民政府审查同意后，报省人民政府审批；各县人民政府所在地镇以及大连市人民政府指定的镇的总体规划，由大连市人民政府审批；其他建制镇的总体规划，由县级人民政府审批。


各级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意。
（二）城市分区规划，分别由大连市及瓦房店市人民政府审批。
（三）城市详细规划，分别由市及县（市）、镇人民政府审批；旅顺口区、金州区、经济技术开发区的详细规划，由大连市人民政府审批。编制分区规划的城市详细规划，除重要的详细规划须经当地人民政府审批外，由城市规划行政主管部门审批。
第十条 经批准的城市规划，分别由市及县（市）、旅顺口区、金州区和镇人民政府公布。
城市总体规划需要局部调整时，应报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报原批准机关审批。
第十一条 各级城市规划行政主管部门应建立健全城市规划档案管理制度，及时收集、整理有关城市规划建设文件、图纸及各种资料，准确掌握城市规划实施情况，为城市规划和建设管理工作服务。

第三章 城市新区开发和旧区改建
第十二条 城市新区开发和旧区改建必须严格执行城市规划。各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调。
第十三条 城市新区开发应具备相应的水资源、能源、交通、防灾等建设条件，要充分利用城市现有设施，搞好基础设施建设。
第十四条 新建铁路编组站、铁路货运干线、过境公路、机场和重要军事设施等要避开市区。
港口建设要兼顾城市岸线的合理分配和利用，保障城市生活岸线用地。
第十五条 城市旧区改建应遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，因地制宜，突出重点，统一规划，分期实施，逐步改善居住、交通条件和加强公共设施、基础设施建设，提高城市的综合功能。重点改建集中成片的房屋质量低劣、设施简陋、交通不畅、环境污染严重
的地区。
第十六条 城市旧区改建应同改善工业布局和企业技术改造相结合，调整用地结构，迁出并治理好难以治理的有污染的项目。
第十七条 城市旧区改建必须对划定的保护区和有历史、文化、科学价值的建筑物、构筑物加强维护修缮，保持原有的建筑造型和格调，逐步完善配套设施。

第四章 建设用地规划管理
第十八条 城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。需要编报设计任务书的建设工程项目，须凭项目建议书和其他文件，向城市规划行政主管部门申请办理《选址意见书》。
第十九条 在城市规划区内办理建设用地手续，依照下列程序：
（一）建设单位和个人，须持按国家规定程序批准的建设计划、可行性研究报告或设计任务书、地形图，向城市规划行政主管部门申请定点。
（二）城市规划行政主管部门，应根据城市规划和国家规定的用地标准，确定建设项目的用地位置和界限，提出规划设计要求，核发《建设用地规划许可证》。
（三）建设单位和个人取得《建设用地规划许可证》后，应在六个月内向土地管理部门申请办理用地手续；未办理用地手续的，不得占地施工。
第二十条 在城市规划区内未取得《建设用地规划许可证》而取得建设用地批准文件占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。
第二十一条 凡在城市规划区内临时用地的单位和个人，须持有关部门的批准文件，向城市规划行政主管部门申请办理《临时建设用地规划许可证》后，向土地管理部门申请办理临时用地手续。
禁止在经批准的临时用地上建设永久性建筑物、构筑物和其他设施。
第二十二条 经批准的建设用地、临时用地不得擅自变更其用地性质和界限。如需变更的，应报原批准机关审批；逾期未使用土地的，由城市规划行政主管部门注销用地单位的《建设用地规划许可证》、《临时建设用地规划许可证》，土地行政主管部门收回用地单位的土地使用权。
第二十三条 任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地的决定。
第二十四条 任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。
第二十五条 在城市规划区内挖取砂石、土方等活动，须经有关主管部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施。在城市规划区内围填沿海水域和充填谷壑，须经城市规划行政主管部门会同有关部门审批。

第五章 建设工程规划管理
第二十六条 城市规划区内的各项建设工程，由城市规划行政主管部门实行统一的规划管理。
第二十七条 在城市规划区内新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，按下列程序办理手续：
（一）建设单位和个人应持年度建设计划批准文件、《建设用地规划许可证》、用地批准文件和详细规划设计图，向城市规划行政主管部门提出建设申请。
各单位、驻连部队在院区内和风景名胜区内进行建设的，办理申请时应附经批准的院区规划。
（二）建设单位和个人应根据城市规划行政主管部门的规划设计条件，委托具有相应资格的设计单位进行设计和报送设计方案，经审查同意后，进行施工图设计。
（三）建设工程项目的施工图，经城市规划行政主管部门审查同意，核发《建设工程规划许可证》后方可办理开工手续。
（四）建设单位和个人，在开工前应委托城市规划行政主管部门认可的勘测单位到施工现场放线，并经城市规划行政主管部门验线后方可施工。
超过六个月不施工的，《建设工程规划许可证》即行失效。
第二十八条 在城市规划区内进行临时建设必须经城市规划行政主管部门批准，取得《临时建设工程规划许可证》后方可进行建设。
临时建筑物、构筑物、管线和其他设施必须在批准的使用期限内拆除。在使用期限内城市建设需要时应无条件拆除。
第二十九条 城市规划行政主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查者应如实提供情况和必要的资料，检查者有责任为被检查者保守技术和业务秘密。
第三十条 经竣工验收合格的建设工程，未经城市规划行政主管部门批准，不得改变使用性质、建筑物外形和色调。
第三十一条 城市规划行政主管部门可以按照规划要求对城市规划区内重要建设工程进行竣工验收。城市规划区内的建设工程，建设单位应在竣工验收后六个月内，向城市规划行政主管部门报送有关竣工资料。

第六章 奖励与处罚
第三十二条 认真执行《中华人民共和国城市规划法》和本条例，在城市规划管理工作中作出显著成绩的单位和个人，由市及县（市）、区人民政府和城市规划行政主管部门给予表扬或奖励。
第三十三条 违反本条例有下列行为之一者，由城市规划行政主管部门视情节给予行政处罚：
（一）未取得《建设用地规划许可证》、《临时建设用地规划许可证》占用土地进行建设的，责令停止建设，限期无偿拆除或没收新建的建筑物、构筑物及其他设施。
（二）未取得《建设工程规划许可证》、《临时建设工程规划许可证》或违反规定进行建设的，责令停止建设；严重影响城市规划的，责令限期无偿拆除或没收违章建筑物、构筑物及其他设施；影响城市规划尚可采取改正措施的，责令补办手续、限期改正，并处违章工程造价百分之十
以下罚款，对有关责任者处以五百元以下罚款。
（三）建设工程竣工验收后，未按规定报送有关竣工验收文件资料的，责令限期报送；逾期不报送的，对直接责任者和单位负责人各处二百元以下罚款。
第三十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定通知书之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上级行政机关申请复议，也可直接向人民法院起诉。
第三十五条 当事人不履行行政处罚决定，又不申请复议或向人民法院起诉的，由城市规划行政主管部门申请人民法院强制执行。
第三十六条 城市规划行政主管工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第三十七条 大连市人民政府可依照本条例制定实施细则。
第三十八条 本条例应用中的具体问题由大连市人民政府负责解释。
第三十九条 本条例自发布之日起施行。



1990年7月25日