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抽象行政行为不宜实行首长负责制/黄玉清

时间:2024-06-26 16:41:05 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9984
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抽象行政行为不宜实行首长负责制

黄玉清

  我国行政机关实行首长负责制。抽象行政行为属于行政机关行为之一,当属首长负责的范围。

  我国目前尚未制定行政程序法,理论界对抽象行政行为的程序存在较大争议。笔者认为,抽象行政行为不宜实行首长负责制:

  一、抽象行政行为的特点决定了抽象行政行为不宜实行首长负责制。抽象行政行为是指行政机关针对未来发生的不特定事项设定权利、义务而制订普遍行为规则的行为,是具体行政行为的对称,也是行政主体做出具体行政行为的依据。从行为涉及的主体看,抽象行政行为涉及面广,凡符合其调整范围的相关人和事均受其约束,因而,其实施后果具有广泛性。正是鉴于上述特点,如果抽象行政行为不当,必然会对社会造成很大危害,而不像某一具体行政行为仅对个别人的权利、义务产生影响。从这个角度考虑,抽象行政行为的表决程序不宜实行首长负责制,而应实行集体表决制。

  二、从立法成本和诉讼成本的角度考虑,抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政法规和行政规章生效后对个人或组织具有普遍约束力和强制力。违法或不当的行政法规或行政规章会严重损害公民、法人和其他组织的合法权益。因此,应当加强对行政立法行为的监督,对违法或不适当的行政法规应当及时予以撤销或改变。我国也确实有一套行政立法监督体系,这体现在宪法、立法法、地方组织法和行政诉讼法等法律中的相关规定中。上述有关规定为全国人民代表大会常委会、国务院、地方人大、上级机关和人民法院等行政监督主体对违法或不当的行政法规和行政规章设定了撤销权、修改权或司法建议权。且不说上述监督体制完备程序如何、作用发挥程度如何,但有一点是可以肯定的,即以上监督都是事后监督,如果仅凭行政首长的个人意志决定行政法规或行政规章的命运,相对于人大立法的表决而言,行政法规规章违法或不当的可能性必然会高于人大立法,由此必然会加大立法成本和诉讼成本。行政机关发布命令和决议等其他抽象行政行为亦是如此。因而,从经济行政的角度考虑,首长负责制不适合于抽象行政行为。

  三、从弘扬民主、抵制长官意志的角度考虑,抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政立法有一个很大的特点就是规范性文件的制定过程整个都在行政系统内部来完成,因为实行的是首长负责制,文件通过及签署与否的决定权在行政首长。另外,我国的行政追偿制度只对在具体行政行为过程中有故意或重大过失的行政机关工作人员追究赔偿责任,但对抽象行政行为却没有相关规定,这在一定程度上也会助长行政首长对职权的滥用和长官意志的滋生,而不利于民主化的进程。

  此外,从我国的司法实践来看,抽象行政行为也不宜实行首长负责制。目前行政系统内许多规范性文件相互之间在某些具体规定上存在冲突已是一个不争的事实,这也是我国立法体制中亟待解决的问题。从一定角度讲,上述问题的产生与行政首长负责制不无关系。行业保护、地方保护在一定意义上也都是行政首长长官意志的反映。

  已于今年7月1日生效的立法法第七十五条规定:“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定”。这实际上在立法上明确了对抽象行政行为首长负责制的限制。为了促进行政决策的科学化、民主化,应当逐步缩小抽象行政行为首长负责制的适用范围。


中华人民共和国政府和立陶宛共和国政府经济贸易合作协定

中国政府 立陶宛共和国政府


中华人民共和国政府和立陶宛共和国政府经济贸易合作协定


(签订日期1992年1月30日)
  中华人民共和国政府和立陶宛共和国政府(以下简称“缔约双方”),
  为了加强两国间的友好与合作及在平等互利基础上发展经济贸易关系,达成协议如下:

  第一条 缔约双方将采取一切必要措施促进两国间经济贸易关系持续和稳定发展并为此创造有利条件。

  第二条 缔约双方在征收关税,其他税费、海关管理的规章和办理海关手续方面将相互给予最惠国待遇。
  此规定不适应于:
  (一)缔约任何一方为便利边境贸易已给予或将给予邻国的优惠;
  (二)缔约任何一方已给予或将给予关税同盟、自由贸易区成员国的优惠;
  (三)立陶宛共和国向原苏联共和国(阿塞拜疆、亚美尼亚、白俄罗斯、格鲁吉亚、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、拉脱维亚、摩尔多瓦、俄罗斯、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、爱沙尼亚、乌兹别克斯坦、乌克兰)提供的优惠。

  第三条 缔约双方将按照本协定的规定和缔约双方各自国家的有效法律、法规,鼓励和保护缔约一方投资者在另一方境内的投资。

  第四条 缔约双方在缔约双方各自国家现行的法律、法规范围内将鼓励两国的公司、企业和组织从事各种形式的经济合作并为此创造有利的条件。

  第五条 两国从事对外经济贸易活动的公司、企业和组织应按照各自国家现行的法律、法规和国际贸易惯例进行商务谈判和签订合同。

  第六条 商品和服务的价格将以相应商品和服务的国际现行价格为基础确定。
  商品的支付,应根据各自国家现行外汇法规以合同双方商定的可自由兑换货币或其他方式办理。

  第七条 缔约双方将相互为对方在本国境内举办贸易博览会、展览会、经济技术洽谈会和来访贸易团组提供有利条件。

  第八条 缔约每一方根据本国现行的法律、法规将允许对方国家从事两国间经济贸易活动的公司、企业和组织在本国境内设立常驻代表处并为其正常工作提供必要的条件。

  第九条
  一、缔约双方同意,本协定签订后将成立政府间混合委员会,委员会两主席将由司长级官员担任。
  二、委员会将加深彼此在对外贸易和经济合作领域内的关系,检查本协定执行情况,提出旨在促进双方经济贸易关系发展的建议,以及解决缔约双方在执行或解释本协定方面的一切争议。
  三、根据需要,委员会将轮流在北京和维尔纽斯举行会议。
  四、派出一方将负担其国际旅费和在对方境内的交通费,而接待一方将负担在本国境内(十人以内)的食、宿费用。

  第十条 缔约双方可根据任何一方建议,轮流在中华人民共和国和立陶宛共和国就两国经济贸易关系问题举行会晤。

  第十一条 本协定在书面通知其被核准后生效。

  第十二条 本协定有效期为五年。如缔约任何一方在协定期满前六个月未以书面形式通知缔约另一方终止本协定,则其有效期将自动延长一年,并依此法顺延。
  当本协定终止时,其规定对在本协定有效期内签订的全部合同仍将有效,直至合同义务履行完为止。

  第十三条 只有经过缔约双方彼此同意才能对本协定进行修改和补充。
  本协定于一九九二年一月三十日在北京签订,共两份,每份用中文、立陶宛文、英文写成,三种文本具有同等效力。
  当对本协定的解释或执行发生争议时,双方将遵循协定的英文文本。

  中华人民共和国政府           立陶宛共和国政府
   代     表             代    表
     谷永江                希缅纳斯
    (签字)               (签字)

舟山市人民政府关于印发舟山市城市绿线管理办法的通知

浙江省舟山市人民政府


舟山市人民政府关于印发舟山市城市绿线管理办法的通知

舟政发(2011)67号


各县(区)人民政府,市政府直属各单位:

《舟山市城市绿线管理办法》已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。



二○一一年十月二十八日



舟山市城市绿线管理办法

第一条 为建立城市绿线管理制度,加强城市生态环境建设,保障城市绿地系统规划的实施,维护城市自然景观,创造良好的人居环境,促进城市可持续发展,根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市绿化条例》、《城市绿线管理办法》和《浙江省城市绿化管理办法》等法律法规的规定,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本办法适用于本市城市规划区内城市绿线的划定和监督管理。

  第三条 本办法所称城市绿线,是指本市城市各类绿地范围的控制线。主要包括公园绿地、附属绿地、防护绿地、生产绿地、其他绿地等范围控制线。分为现状绿线和规划绿线。

  现状绿线是指已经建成的各类城市绿地范围界线。规划绿线是指规划确定的各类城市绿化用地以及根据规划对城市生态和景观产生积极作用的区域控制线。

  第四条 市规划行政主管部门和市建设行政主管部门,按照职责分工负责本市城市绿线的划定和监督管理工作。

市城管执法部门负责实施本办法规定的行政处罚及相关的行政强制等工作。

  市国土、林业、水利、交通等行政主管部门按照各自职责协助做好城市绿线的管理工作。

第五条 市规划行政主管部门、市建设行政主管部门共同组织编制城市绿地系统规划和分期实施计划,经市政府批准后公布实施。

  城市绿地系统规划应当确定城市绿化目标和布局,规定城市各类绿地的控制原则,按照规定标准确定绿化用地面积,分层次合理布局公园绿地,确定防护绿地、大型公园绿地等的绿线。

  控制性详细规划应明确不同类型用地的界线、规定绿地率控制指标和绿化用地界线的具体坐标。

  修建性详细规划应明确绿地布局,提出绿化配置的原则或者方案,划定绿地界线。

  第六条 城市规划区范围内的现状绿地和规划绿地,由市规划、建设行政主管部门登记造册,编制现状绿线和规划绿线控制图则,建立数据库,实施绿地数据的动态管理。

  市建设行政主管部门应当依据规划绿线控制图则,编制分期实施计划,完成规划绿地建设。

  第七条 批准的城市绿线要向社会公布,接受公众监督。

  任何单位和个人都有保护城市绿地、服从城市绿线管理的义务,有监督城市绿线管理和对违反城市绿线管理行为进行检举的权利。

  第八条 任何单位和个人不得擅自变更和调整城市绿线,因特殊情况确需调整的,依照下列规定办理:

(一)调整城市总体规划确定的城市各类园林绿地布局的,由市规划行政主管部门会同市建设行政主管部门组织论证,按法定程序审批后,方可进行调整;

  (二)调整城市绿地系统规划确定的城市公园绿地、防护绿地、风景林地、生产绿地、城市主次干道绿地的绿线界定坐标的,由市规划行政主管部门会同市建设行政主管部门组织论证,就调整的必要性向城市绿地系统规划审批机关提出专题报告,经审查批准后方可按法定程序进行变更和调整;

  (三)调整控制性详细规划确定的城市居住区绿地、单位附属绿地、其他道路绿地的绿化控制指标的,由市规划行政主管部门会同有关部门就调整的必要性组织论证,进行公示。调整后的控制性详细规划必须依法重新审批后方可执行;

  (四)调整修建性详细规划确定的城市居住区绿地、单位附属绿地、其他道路绿地的绿线界定坐标的,由市规划行政主管部门会同建设等有关部门就调整的必要性组织论证,进行公示。调整后的修建性详细规划必须依法重新审批后方可执行。

  第九条 城市绿线范围内的公园绿地、防护绿地、生产绿地、居住区绿地、道路绿地、风景林地等,应当依照《城市用地分类与规划建设用地标准》、《公园设计规范》和《城市居住区规划设计规范》等标准进行绿地建设。

  单位绿化及各类建设项目的配套绿化应当达到《城市绿化规划建设指标的规定》的标准。

相配套的绿化工程应与各类建设工程同步设计、同步施工、同步验收。

  建设工程竣工验收时,由市园林绿化管理部门对配套建设绿地的绿线执行情况进行同步核查。对未按绿线管制要求和绿化标准建设绿地的,市规划行政主管部门对该项目不予办理规划核实手续,市建设行政主管部门对该主体工程不予办理竣工备案手续,不得投入使用。

  第十条 任何单位和个人不得擅自在城市绿线范围内进行建设和设置各种设施。

  在城市绿线范围内,不符合绿化规划要求的建筑物、构筑物及其他设施应当限期迁出或拆除。城市绿线内的土地,任何单位和个人不得擅自改作他用。

  因建设或者其他特殊情况,确需临时占用尚未进行绿化建设且近期无绿化建设计划的城市绿线内土地,市规划行政主管部门在办理临时建设规划许可手续时,应当征求市建设行政主管部门和市园林绿化管理部门的意见;需要临时占用已经进行绿化建设的城市绿线范围内的土地,须经市建设行政主管部门组织专家论证,并落实补偿措施和重新绿化时限、标准后,方可向市规划行政主管部门申请办理临时用地规划许可手续。

任何单位和个人不得在城市绿地范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对生态环境构成破坏的活动。在尚未建设的规划绿地范围内的临时建设活动,应予以严格控制。

  第十一条 违反本办法规定,擅自改变城市绿线内土地用途、占用或者破坏城市绿地的,在城市绿地范围内进行拦河截溪、取土采石、设置垃圾堆场、排放污水以及其他对城市生态环境造成破坏活动的,由市城管执法部门依照《中华人民共和国城乡规划法》、《城市绿化条例》等有关规定处理。

  第十二条 违反本办法规定,在已经划定的城市绿线范围内违反规定审批建设项目的,对有关责任人员由有关机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第十三条 各县(区)及城镇体系规划所确定的城市规划区外的防护绿地、绿化隔离带等的绿线划定、监督和管理,参照本办法执行。

  第十四条 本办法自公布之日起施行。

第十五条 本办法由市规划局负责解释。