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吉林省液化石油气安全管理规定

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吉林省液化石油气安全管理规定

吉林省人民政府


吉林省液化石油气安全管理规定
吉林省人民政府


第一章 总 则
第一条 为加强我省液化石油气安全管理,保护公共财产和公民生命财产的安全,根据国家有关规定,制定本规定。
第二条 本规定适用于炼油厂生产部分以外的一切经营、使用液化石油气的单位和用户、液化石油气受压容器、设备及液化石油气储配站的设计、制造和施工安装。

第二章 储配站
第三条 储配站的建设必须严格遵守基本建设程序,新建、改建、扩建储配站的建设方案必须由其上级主管部门和市、州、行署建设(公用)、劳动、公安消防监督机构审查,报省建设、劳动、公安消防监督机构批准后,委托有液化石油气储配站设计资格的设计单位做初步设计。
储配站初步设计必须经省建设、劳动、公安消防监督机构审批,施工图设计经市、州、行署建设(公用)、劳动、公安消防监督机构审查批准。
凡涉及使用土地的,要按照国家和省有关规定,到县以上土地管理部门办理征、拨用地审批手续后,方准动工。竣工后,施工单位必须交付完整的技术资料,经当地建设(公用)、劳动、公安消防监督机构初验合格,报省建设、劳动、公安消防监督机构验收合格后,由市、州、行署建
设(公用)、劳动、公安消防监督机构共同签发《安全生产合格证》,方可投入使用。
第四条 承担储配站的设计、施工、安装和检修的单位,须经当地建设、劳动、公安消防监督机构同意,报省建设、劳动、公安消防监督机构对各专业进行考核后签发设计与施工证书,方准承担设计、施工、安装和检修任务。
第五条 储配站站址应符合城乡建设规划的要求,远离居民区、村镇、工矿企业和主要公共建筑地区,并应布置在本单位或本地区全年最小频率风向的上风侧和通风良好的地方。
第六条 液化石油气储罐、汽车槽车库与站外有明火和散发火花地点、民用建筑等的防火间距不应小于附表1的规定。
储配站储罐与站内建、构筑物之间的防火间距不应小于附表2的规定。
生产中使用液化石油气的作业场所与气化室、供气间的防火间距不应小于附表3的规定。
第七条 储配站应设高度不低于2米的非燃烧材料的实体围墙,底部不得留有孔洞。围墙与建、构筑物的距离不宜小于5米,围墙3米外宜设消防车道,路面等级不宜低于三级。
第八条 远离市镇的储配站,应在市镇内设气瓶供应站。供应站周围应设高度不低于2米的非燃烧材料的实体围墙。气瓶供应站的瓶库与周围建、构筑物及道路的防火间距不应小于附表4的规定。
第九条 储配站内液化石油气泵房、压缩机室、空、实瓶库、灌瓶间、残液回收间、槽车库及气瓶供应站的瓶库和工业企业生产用的气化室、供气间的耐火等级不应低于二级,应有泄太设施,并应设置不发火花地面。排风设备的孔洞底皮与室内地面标高应一致。泄压面积与建筑物体积
之比不应小于0.22。
火灾危险性属于甲类的不同用途的房间之间及与其它建筑物之间严禁设置连通的门窗洞口。门应向外开,严禁采用侧拉门。门窗宜采用木质,如采用钢门窗,应采取防止产生火花的措施。
第十条 储配站内建筑物屋顶承重构件和雨罩棚采用钢结构时,所有的钢构件应涂抹防火涂料。
第十一条 总储量超过1000立方米的储配站宜设自动点火事故放空火炬。总储量在400立方米至100立方米的储配站可设自动点火事故放空管。400立方米以下的储配站应设放空管。事故放空火炬和放空管应设冷凝回收罐和阻火器。不准落火雨。放空管管口应高于罐顶2米
,并应高出地面6米。
第十二条 储罐区应设在站内全年最小频率风向的上风侧,并应在储罐区周围设置高度为1米的非燃烧体实体防护墙。
储罐之间的防火间距不应小于相邻较大罐的直径。总储量超过2000立方米时,应分组布置,每组储量不应大于2000立方米,组与组之间的防火间距不应小于20米。
第十三条 位于城镇边缘地带的储配站,当站内设置车辆专用的汽、柴油总储量不大于20立方米的储罐时,可设在液化石油气储罐区内,但油、气储罐之间必须设置分隔墙,油、气储罐与分隔墙的距离不应小于3米。
第十四条 储罐的支承部分应用非燃烧材料建造,采用钢支架时应采取耐火保护措施。
第十五条 储配站内消防用水量按储罐固定冷却设备用水量和水枪用水量之和计算。 固定冷却设备用水供给强度不应小于0.15升/秒、平方米。着火罐的保护面积按罐的全部表面积计算;距着火罐直径(卧式罐按罐的直径和长度之和的一半)1.5倍范围内的相邻储罐,按其表
面的一半计算。移动式水枪的水压不应低于3.5公斤/平方厘米。喷淋管应采用非燃防锈材质,喷淋管尾部应设排污阀。液化石油气储罐的火灾延续时间应按6H计算。但位于城镇边缘及边缘以外的储配站,其总储量小于200M立方米的可按2H计算。水枪冷却用水量不应小于附表5
的规定。
第十六条 总储量大于400立方米的储罐区,四周应设置固定式水枪,且不少于四支。水枪与罐壁的距离不应小于15米,总储量小于400立方米的储罐区,站内应设置消火栓。
总储量大于400立方米的储配站,在围墙外消防车道的一侧应设环状消防给水管网和消火栓。
第十七条 储罐区、装卸站台、灌瓶间等均应设置储压式干粉灭火器,配备数量不应小于附表6的规定。
第十八条 罐区排水应通过排水管道排出站外,罐区内的排水管道上应设置地漏、水封井。水封井的水封高度不应小于0.5米,并应在储罐常年主导风向的上风向或侧风向15米以外便于操作的地方设置闸门。
第十九条 储配站消防用电设备应有两个电源供电。直埋电缆的埋设深度不应小于0.7米,上部应用红砖敷设。
第二十条 储配站和工业企业生产使用液化石油气的建、构筑物的爆炸和火灾危险场所的划分详见附表7的规定。
第二十一条 储配站防雷防静电标准按(GBJ57 ̄83)《建筑物防雷设计规范》执行。
第二十二条 储配站应有声光风向风级报警器。储量大于200立方米的储罐,应设超压报警装置。灌瓶、残液回收、压缩机室、泵房、实瓶库、气化室、供气间、作业场所及储罐区内应设置可燃气体农度报警器,每个储罐区不少于两个,各种报警器接收监视部分应设在值班控制室内


第三章 容器、管线及其安全附件
第二十三条 液化石油气容器(以下简称容器)的设计与制造应由国家或省锅炉压力容器安全监察机构批准的单位承担,任何单位不得自行设计和制造,不得购买无《质量监督检查合格证》的产品。
第二十四条 容器应由当地锅炉压力容器安全监察机构检验合格后,方可安装;领取《使用证》和《储罐登记簿》后方可使用。
新购容器的检验范围:
1、制造厂资格审查;
2、总图及主要受压部件图;
3、设计计算书;
4、质量证明书和产品合格证;
5、容器外观质量检查;
6、认为有必要检查的项目。
第二十五条 固定式容器与管线安装完后,应按本规定第六条和GBJ235-82《工业管道工程施工安装验收规范》“金属管道篇”和中国石油化工总公司GBJ501 ̄85《石油化工剧毒、可燃、易燃介质管道施工及验收规程》验收。
第二十六条 容器的检验应由省锅炉压力容器安全监察机构认可的单位承担,未经认可的单位检验无效。承担容器检验的单位,应将容器的检验情况写结结论性意见,装入容器档案,并报当地锅炉压力容器安全监察机构备案。
容器的修理、改造一般应由原制造单位承担,如有困难也可委托其它三类容器制造单位承担,并报市、州、行署锅炉压力容器安全监察机构审批。
第二十七条 容器必须有液面计、压力表、温度计、安全阀、截止阀、排污阀等安全附件。
上述安全附件必须由市、州、行署级主管部门定点的单位生产,并附有《产品合格证》。
在使用过程中应按有关规定对安全附件进行维护和定期校验,保持齐全、灵敏、可靠。
各种计量仪表校验和维修应由资格的单位承担,每年校验一次。槽车压力表至少半年校验一次。使用单位不得自行校验和维修。
第二十八条 固定式容器安全附件的选用和案装必须符合下列规定:
1、安全阀应选用弹簧封闭全启式安全阀,垂直安装在容器最高位置,为了便于检修;在容器与安全阀之间应装有同样口径的截止阀,截止阀在正常情况下应处于全开状态,并加铅封。放散管口应装防雨设施。
2、液面计不应有盲区,应经常保持清结,在允许液位的最高处应有红线标志。
3、压力表精度不应低于1.5级,盘面直径不应小于100毫米、压力表极限刻度值,应为最高工作压力的1.5 ̄2倍,压力表与容器之间应加三通旋塞,或针形阀,并有开放标记。在最高工作压力处应划有红线标志。
4、容器排污管下部应装有两支截止阀,并在阀下加设长度不小于500毫米长的排污管。
5、安全阀、压力表的铅封均应保持完好。
第二十九条 二类压力容器的制造、检验、修理和改造由省锅炉压力容器安全监察机构定点单位承担。材质宜采用容器钢和锅炉钢,严禁使用A3钢和沸腾钢。
第三十条 稳压罐、油气分离器应装有精度不低2.5级的压力表,在其底部应设有排污阀,定期排污并引出室外排放。
第三十一条 当储罐超过两个时,储罐间应设带阀门的连通管,连通管的管径不应小于50毫米。
第三十二条 汽车、铁路槽车的储槽和残液罐不准兼做储罐。
第三十三条 液化石油气的液相管应涂银灰色;气相管应涂黄色;氮气管应涂黑色,蒸气管应涂红色,水管应涂绿色。
第三十四条 液化石油气管道的阀门、附件的材质应选用钢或铸钢件。
第三十五条 封闭的液化石油气液体高点管段上,应设置管道安全阀,低点管段应设置排污阀。
第三十六条 液相管道内流速,泵入口管段不应大于1.2米/秒,出口管道不应大于4米/秒,气相管道内流速不应大于8米/秒。

第四章 钢 瓶
第三十七条 钢瓶的设计、制造和验收,按国家城市建设总局颁发的GB5842-86《液化石油气钢瓶》执行。
第三十八条 用户购置的钢瓶应为省锅炉压力容器安全监察机构批准的工厂生产的钢瓶。
第三十九条 各市、州、行署劳动局应根据需要设立钢瓶(储罐)检验机构,负责本地钢瓶(储罐)的检验。检验人员要经考试合格并取得省锅炉压力容器安全监察机构颁发的证书。每批钢瓶(储罐)者要建立检验使用档案。
第四十条 应严格遵守钢瓶定期检验制度,新钢瓶使用五年后要进行检验,十年后每三年进行一次检验。发现有严重损伤及腐蚀现象,要随时进行检验。
第四十一条 储配站必须建立钢瓶档案,每年年初统计钢瓶数量向当地建设、劳动、公安消防监督机构报告。
第四十二条 钢瓶在灌装前须进行外观检查,如有下列情形之一,严禁灌装:
1、无钢瓶出厂或复检合格证;
2、表面有明显损伤;
3、瓶体严重脱漆;
4、瓶体明显变形;
5、护罩、底坐、手轮不全;
6、角阀、手轮材质为胶木和塑料的;
7、瓶体漆色、字样不符合规定,角阀松动或损伤;
8、瓶内没留余压或有异常现象的;
9、新钢瓶未经置换抽真空的;
10、未经省锅炉压力容器安全监察机构批准的单位生产的钢瓶。
第四十三条 钢瓶灌装后,需进行二次检斤,允许差额为0.5公斤,发现超重和漏气的钢瓶严禁出站,并及时倒空修复。搬运钢瓶时要轻拿轻放,严禁摔、滚、砸、撞。
第四十四条 充装钢瓶所用的衡器,应每季检验一次。衡器最大量程应为所称重量的1.5 ̄3倍。
第四十五条 使用钢瓶的用户应具备安全使用常识,并遵守下列规定:
1、严禁在地下建筑内储存、使用液化石油气;
2、钢瓶应放在通风良好的单独厨房内,不得有其它火源,严禁在卧室、公共走道、楼梯间、办公室存放和使用液化石油气;
3、有条件的或多用户厨房内宜设可燃气体浓度报警器;
4、钢瓶严禁倒立、横放及用烧、烤、烫等方法加热;
5、严禁将钢瓶放在目光下爆洒和接触40℃以上的热源;
6、钢瓶与炉盘之间的距离不应小于1米,输气管应采用耐油胶管;
7、液化石油气残液,应送储配站统一回收,用户不得乱倒;
8、钢瓶上的角阀和调压发生故障时,应由储配站人员进行检修;
9、发现液化石油气钢瓶漏气或其它问题,应及时向储配站报告进行检修。
第四十六条 焊接、切割所使用的液化石油气钢瓶和氧气钢瓶应分别存放。其防火间距不应小于10米,作业时两瓶之间的距离也不应小于10米。
第四十七条 商店内严禁存放和出售已灌装液化石油气的钢瓶。

第五章 运 输
第四十八条 液化石油气汽车槽车及长途、专用运输钢瓶汽车,必须配备必要的备件、检修工具和灭火器材。排气管要安装阻火器,电路及摩擦发火部位要采取相应措施,严禁打“吊火”。蒸气、内燃机车、拖拉机、畜力车不准进入储配站内。进入站内车辆的车速不得超过5公里/小
时,各类槽车都要有禁火标志。
第四十九条 液化石油气汽车槽车和长途及专用运输钢瓶汽车,必须遵守下列规定:
1、有液化石油气汽车槽车车库;
2、有固定的驾驶员和押运员;
3、不准做教练车;
4、不准将活动储罐置于运输车上,运送液化石油气;
5、不准用拖拉机、客车运送液化石油气;
6、按当地公安机关规定的时间、路线和车速行驶,从事运输液化石油气的汽车槽车或长途和专用运输钢瓶汽车应在车前方悬挂印有黑字“危险品”三角黄旗,驾驶室上部应设置红底黑字“危险品”标志灯;
7、运输液化石油气汽车槽车和长途及专用运输钢瓶汽车,严禁携带和运载与液化石油气无关的物品和人员。
8、运输液化石油气钢瓶车辆应加护栏,钢瓶堆置不准超过两层,两层之间应用厚度不小于2.5厘米的木板隔开。
9、运输液化石油气的车辆到达目的地后除雷雨天外要及时卸车;
10、运输液化石油气的车辆,要停在指定地点,不准停在机关、学校、医院、厂矿、仓库、物资堆场、人员稠密的场所和有明火的地方。如停车超过24小时,其距离应按附表1执行;
11、汽车槽车在行驶时,要有静电接地装置接地,装卸时应及时与固定接地装置连接;
12、汽车槽车应停放在专用车库内、并有专人管理,进库前应检查有无泄漏,并应将其储槽、管线、仪表及有关设备内的液化石油气全部卸出或抽出,同时关闭所有阀门;
13、汽车槽车库内严禁存放与汽车槽车本体无关的物品,其灭火器配备见附表6;
14、修理汽车槽车时,除遵守10、11、12条外,还应有汽车槽车司机在场进行检修,检修前将汽车槽车和管线中的液化石油气抽出,并彻底清洗。
15、液化石油气汽车槽车储槽应按规定定期检验。严禁超期使用。
16、汽车槽车配备灭火器品种、规格、数量见附表8的规定。
第五十条 汽车槽车装卸液化石油气时,除司机和押运员外至少有一名值班人员在场监护装卸。发车前要进行安全检查,在雷雨天气不准进行装卸作业。
不准利用汽车槽车直接充装钢瓶。
第五十一条 有储配站的单位应持当地锅炉压力容器安全监察机构签发的《汽车槽车使用证》和《安全生产合格证》运送液化石油气;有液化石油气汽车槽车,无储配站的单位,应持当地锅炉压力容器安全监察机构签发的《汽车槽车使用证》到当地公安消防监督机构办理运输、储存、
充装手续,方可到炼油厂拉液化石油气,否则禁止使用和充气。
第五十二条 长途和专用运输液化石油气钢瓶的车辆,应到当地锅炉压办容器安全监督机构办理《液化石油气钢瓶准运证》方准运输。

第六章 消防安全
第五十三条 所有从事液化石油气工作的人员、必须经过建设,劳动、公安消防监督机构正式的技术安全培训,并经考试合格后方准上岗。操作人员,必须熟悉工艺流程及各种容器、设备和性能的安全操作规程。储量超过1000立方米的储配站应设专职技术员和防火安全员,储量小
于1000立方米的储配站可设专职技术安全员。
第五十四条 液化石油气用户应持《液化石油气安全生产合格证》或市、州、行署公安消防监督机构签发的《液化石油气临时使用证》申请用气,供气单位凭证供气。
第五十五条 储配站要建立防火安全领导小组,由一名领导任组长,要健全群众义务消防组织,配备足够的灭火器材,定期进行灭火演练。
第五十六条 储配站要建立健全以岗位责任制为中心的各项防火安全制度并严格执行。经营对管理人员,操作人员进行技术安全教育,并建立技术考核制度。经常进行防火安全检查,坚持班组日检查、车间周检查、厂站月检查的三级检查制度,发现问题及时解决。当地建设(公用)、
劳动、公安消防监督机构对储配站要定期进行安全检查。对不符合安全规定的要限期解决,逾期不解决的,可查封停产整改。
第五十七条 总储量超过1000立方米的储配站,应对进站液化石油气进行化验分析,如发现问题应采取措施处理。
第五十八条 储罐区要杜绝一切火源。生产区动用明火时,须经单位防火负责批准,并要有防范措施,同时报当地公安消防监督机构备案。储量大于等于400立方米和小于400立方米的储配站周围半径500米和300米范围内为泄气事故熄火区,发生泄气立即发出警报,熄灭一
切火源。
第五十九条 储罐区防护墙内不应种植草木,并应及时清除墙内的杂草,防护墙外8米内不应种植高棵植物,在站外消防车道两侧种植树木时,株距不应小于2米。
第六十条 新储罐以及复检合格的储罐的置换宜有N"垼?墸?O"垼?壍榷栊云濉⑺虺檎婵辗ń小?钢瓶应采用抽真空法进行抽空。
第六十一条 总储量小于400立方米的储配站不得同时进行装卸和充装作业。
第六十二条 储配站内夜间应有专人值班,所用的手电筒应为防爆型。
第六十三条 储配站内检修液化石油气容器、设备、管线、附件等所使用的工具应为不发火花工具。
第六十四条 残液回收装置的倒残液架和运送气瓶的推车均应采取防止碰撞发生花的措施。
第六十五条 凡进入储罐区、生产区的人员不准穿化纤等易产生静电的服装饰物和带钉子的鞋。从事充气、检修和残液回收操作人员应穿防静电鞋。
第六十六条 站内的消防设施与各种灭火器材应定期检查、更换,确保灭火器材的可靠性。
第六十七条 储配站内应设有直拨的通讯设备,确保发生火警时能及时报警。

第七章 附 则
第六十八条 凡总储量超过400立方米的储配站,而且具有市、州、行署以上监督机构批准计量、标定和液化石油气储配站安装的单位,经省建设、劳动、公安消防监督机构批准方准自行检修。总储量小于400立方米的储配站由省劳动安全监督机构委托的检修中心承担。每年三月
、十一月按本规定的内容进行检修并向各监督机构写出检修报告。
第六十九条 外省或途经省运输液化石油气的各种车辆也应按本规定执行。
第七十条 各储配站要根据本规定制定本站液化石油气安全管理有关规定,报当地建设(公用)、劳动、公安消防监督机构备案。
第七十一条 违反规定的行为,除按《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定处罚外,有关监督部门可责令停止经营、使用,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第七十二条 本规定除第二章外与国家规定有抵触时,按国家规定执行。
第七十三条 本规定由吉林省公安厅负责解释。
第七十四条 本规定自公布之日起执行。吉林省人民政府1981年1月7日发布的《吉林省液化石油气安全管理暂行规定》同时废止。



1988年6月10日

国家税务总局关于开展推行使用税控收款机试点工作的通知

国家税务总局


国家税务总局关于开展推行使用税控收款机试点工作的通知
国税发[1997]88号



为认真贯彻落实《国务院批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查帐征收工作意见的通知》(国发〔1997〕12号)的有关精神,加强税收征收管理和财务监督,堵塞税收漏洞,保障国家财政收入,维护正常的经济秩序,国家税务总局、财政部、国内贸易部、电子工业
部、国家工商行政管理局联合发出《关于在商业服务业娱乐业推行使用税控收款机的通知》(国税发〔1997〕65号,以下简称《通知》)。为了做好推行使用税控收款机的试点工作,现就有关问题通知如下:
一、推行使用税控收款机是加强税收监控和发票管理,提高税收征收电算化管理水平,堵塞税收漏洞的一项重要措施。试点城市的税务机关一定要提高认识,加强领导,把推行使用税控收款机试点工作当作一项重要工作来抓,并组成专门办事机构负责试点的组织实施。
二、全国的试点城市确定为北京、青岛、济南、合肥、长沙、西安、江门。各省也可以报经国家税务总局批准后,确定本省的试点城市,并纳入全国试点的统一部署。
三、试点城市的税务机关应按照《通知》确定的推行使用范围,在进行深入细致调查研究的基础上,结合本地区实际情况,会同有关部门确定本地区“小规模纳税企业”和“有一定经营规模及固定经营场所的个体工商户”的具体标准。有条件的地区,还可选择1至2个专业市场进行试
点。试点城市税务机关要制定出具体的推行使用税控收款机的实施方案和管理办法,在上报当地政府批准后实行。
四、试点的实施步骤分三个阶段:第一阶段为准备阶段,时间为1997年6月至8月。在这一阶段要做好试点的调查研究和摸底工作,制定具体实施方案及管理办法,确定机型、机器数量,同时要做好税控收款机使用培训和安装工作。第二阶段为实施阶段,时间为1997年9月至

1998年9月。第三阶段为总结完善阶段,时间为1998年10月至12月。分步实施的具体时间安排由试点城市的税务机关确定。
五、试点城市增值税纳税人推行使用税控收款机的工作由国家税务局负责;营业税纳税人推行使用税控收款机的工作由地方税务局负责。国税局、地税局要密切配合。协调一致,共同做好各项试点工作。为了保证纳税人按照规定、使用税控收款机,并如实进行纳税申报,可采取把使用
税控收款机与查帐征收、定斯定额征收等方式相结合的办法实施监控。
六、税控收款机收款条是否纳入发票管理,在试点期间暂由各试点城市国家税务局、地方税务局确定。税控收款机收款条作为发票使用的,应套印国家税务局或地方税务局发票监制章。税控收款机专用发票的内容应包括:企业名称、纳税人识别号、开票日期、发票号码、商品名称或服
务项目、单价、数量、合计金额和机器编号。税控收款机收款条不作为发票使用的,如付款方索取发票,在打印收款条的同时,开具普通发票。税控收款机收款条的规格、式样和内容由试点城市的税务机关确定。
七、税控收款机的营销方式,应本着尽量减少中间环节,降低成本,有利于减轻纳税人负担和专项控制、严格管理的原则确定,并努力作好售后服务。
八、试点城市的税务机关应注意研究如何将推行使用税控收款机与税收征管改革中的计算机应用和电子申报有机地结合起来,努力提高纳税申报电算化程度。
九、加强税控收款机使用环节的监督管理,是推行使用税控收款机的关键。各地税务机关要下大力气作好监督检查工作,确保纳税人按照规定使用税控收款机。
十、推行税控收款机工作是一项复杂的系统工程,试点城市的税务机关要紧密依靠当地政府和有关部门的支持,努力做好宣传、培训及各项准备工作,并将实施方案和管理办法及时上报总局。在试点过程中要不断总结经验,积极稳妥地解决试点中出现的各种问题,保证推行使用税控收
款机工作的顺利开展。




1997年5月27日
我国加入WTO面临的法环境和政府法制建设



内容提要:本文从法治建设即法环境和政府法制建设是“数百万计的专业化工人和其它投入的有效合作”、“获得真心财富”的制度保证入题,通过论述建设法治市场经济要解决的两大问题、法治造就有限政府与有效政府、违背有限政府的两类情况、有效政府与政府监管、推动法环境建设和政府法制建设的力量等方面,阐述了建设有效政府、有限政府是我国加入WTO面临的法环境和政府法制建设的必由之路。
关键词:法治、有效政府、有限政府。
我国加入WTO的目的是旨在全球化经济一体化的大餐桌上分得一杯羹。但是尚待健全完善的法环境和政府法制建设,像左手牵制右手一样阻碍了经济的发展。
生前为美国马里兰大学经济学教授的曼库尔.奥尔森在他的《为什么有的国家穷有的国家富》一书中,用排除法论证了文化、人口密度、资本和劳动等诸多因素不是决定一个国家穷富的根本原因,论证出穷富边界是国界——即国界勾勒出不同的经济政策和制度。曼库尔.奥尔森教授在文中写道:“问题在于无序的个人行动并不能获得真正的巨额财富。只有通过数百万计的专业化工人和其它投入的有效合作,也就是说,只有专业化和贸易收益得以实现,它们才能被获取。虽然低收入社会能获得大部分自我实施交易的好处,它们仍未能获取大部分最大的专业化和贸易收益。”其原因是,其一“它没有公正地执行合同制度,从而失去了大部分此类需要公正的第三方实施的交易收益(如在资本市场上的交易)”;其二“它们没有在长期中保护产权的制度,从而丧失了大部分资本密集型生产的收益”;其三“这些社会中的生产和贸易还受到蹩脚的经济政策和私人或公共掠夺行为的损害”。曼库尔.奥尔森教授文中提出的三个方面需要的制度保证,就是需要一个高效率的服务于经济发展的法环境和政府法制建设。
无论是在对市场与法治关系的探讨上,还是在评判市场经济的标准上,政府这一角色都占据着关键的地位。政府所以说是市场与法治关系中的核心纽带。在当前中国经济发展和改革的实践到了以实现“全面建设小康社会”为目标的时刻,推动政府角色在市场和法治的背景下的转变,是我们面临的现实问题。
建设法治市场经济要解决的两大问题
在经济发展的法环境中的两个重要角色是政府和经济人(企业和消费者)。政府的行为和经济人的行为从本质上说都可以是利已的和机会主义的。只有约束政府和经济人的行为,才能使他们的行为达到好的效果。
首先,经济人的天性是机会主义的,只要有可能,总想扩大自己的利益,即使这样做会损害其他经济人的利益。如果抢东西、偷东西不受惩罚,抢和偷就有吸引力。如果违反承诺不受惩罚,守信就没有吸引力。自由竞争能解决问题吗?不一定,因为竞争可以提高福利,也可以减少福利,关键是看产权和竞争规则的确定。
因此,为了实现市场的功能,市场经济必须解决的一大问题是经济人必须被约束。这种约束至少包括三项内容:产权的界定和保护、合同的实施、适当的监管。没有这些,经济人的行为不受到约束,市场就是无序的,经济人的为自己利益的努力将互相伤害,而不是互相有利。
由谁约束经济人?一种可能是经济人自己,经济人为了自己的利益也许会遵守秩序,比如他在乎自己的“声誉”,因为坏的“声誉”导致将来别人的不合作,丧失图利的机会。如果短期的利益小于长期带来的损失,经济人基于声誉考虑会遵守秩序。另一种可能是社会的非正式习俗,比如“诚信”。它是一种“社会资本”或共享的信仰。在现代市场经济中,虽然个人声誉和社会诚信起很大作用,但它们对维持大量的复杂的交易是远远不够的。产权的保护、合同的实施、适当的监管需要一个执行规则的第三者,这个第三者就是政府。
人们习惯对政府的“守夜人”职责轻描淡写,实际上,政府要做到使市场有秩序是非常不容易的。它要保护产权不受侵害,特别是不受强势的侵害;它还要保障合同的实施,公正地实施;它还要做适当的监管,保障竞争的秩序。
但是,引进一个强大的政府马上引入另一个问题:当这个政府用它的权力去保护产权,实施合同,并做到有利于市场的监管时,这个政府也可以用它的权力破坏产权,不公正地实施合同,做不利于市场的管制。有两个基本原因使人们对政府的滥用权力极为忧虑。第一,政府的垄断性强制权力。本来,赋予政府垄断的“守夜人”职责是为了节省成本,但是这一垄断性强制权力自然使经济人受到政府的威胁。第二,政府并不是由一个人组成的,而是一个庞大的组织,即使有些官员是为了公共利益的,却不能保证所有官员都这样。
法治造就有限政府与有效政府
如何较好地解决这一两难问题呢?即约束经济人又发挥政府的作用,但同时又约束政府呢?没有完美的制度,但目前人类发明的最好的制度就是法治。所谓法治,就是经济人和政府都置身于法治的框架之下,都受到法律的约束。法律通过政府保护产权,实施合同,维持市场秩序,但同时法律也约束政府。
法治的约束政府的作用是区别“以法治国”(或称“法制”)与“法治”的试金石。“以法治国”是政府以法律为工具来管制经济人,但是政府自己在法律之上,不受法律约束。因此,“以法治国”下的政府本质上是无限政府。法治的第一个作用是约束政府,第二个作用才是约束经济人,是针对常见的误区提出的。重要的是,法治造就一个有限与有效的政府。因此,法治是建设好的政府,好的市场经济的制度保障。在法治下,政府与经济人是一种“保持距离型”关系。
法治通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围,建立决策和解决纠纷的程序。通过这种方式,政府受到约束。当然,法治并不是约束政府的唯一方式。公民社会和民主是约束政府的另外两种方式。公民社会通过非政府组织舆论、媒体等渠道约束政府。民主是以投票的方式,根据少数服从多数的原则确定政府人员,决定事情,从而约束政府。
在三种约束政府的机制——法治、公民社会和民主——中,我们特别强调法治建设,并不是否认公民社会和民主的作用,而是指出制度建设中的一种适当程序。在我国目前的经济发展阶段,法治建设可以比较直接而且效用比较高地推动好市场经济的建立。用法治来约束政府应该排在优先顺序上。法治是独立于公民社会和民主的约束政府的形式,并不是不先建立民主就不能在法治建设上有建树。虽然三者之间确实有联系,但是这种联系并不能推导出没有民主,没有公民社会,就不能去建设法治。实际中存在很多的空间,努力推动法治建设是可以有所作为的。
违背有限政府的两类情况
法治下的政府是有限政府,法治的一个重要作用是约束政府。为什么要把约束政府放在首要位置,这跟我国的历史和现状有关。因为我们的历史是从计划经济走过来的,我们的现状是一个发展中国家。在职能和体制上来讲,政府习惯的是无所不包,而且我们的历史上没有有限政府的概念,没有政府行为要受到约束的概念,所以约束政府应该作为法治建设的重点。
在现实中,违背法治的突出表现正是法治没有约束政府,即政府没有能成为真正的有限政府。
这里有两类情况:第一类情况是政府颁布的限制经济人活动空间的法律太多。有法律的国家并不一定是法治国家,立法多并不意味朝法治国家迈进。事实证明,众多的限制经济人活动的法律,往往是造成了很多坏的市场经济的主要原因。这在中国虽然是新出现的问题,但是在其它国家是老问题了。法律多并不是法治。相反,通过一系列法律、法规来捆绑经济人,是打着法治的旗号,实施以法治国。
法治国家不是法律国家,以法律的形式约束、窒息经济的发展是坏的市场经济的一大原因。在其它发展中国家,早已发生了这种情况,非常值得我们借鉴和警惕,比如所谓的“拉美病”和“印度病”。同中国相比,拉美各国和印度不能不说是法律“健全”,但是我们不认为他们是法治国家。拉美国家在19世纪20年代就独立了。秘鲁人迪索托在1989年出版的《另一条路》一书中,生动地记载了在秘鲁过多的法律和法规,赋予政府种种权力对民营企业的建立和进入市场制造种种障碍,窒息了秘鲁经济发展的活力。申请一个个体户的营业执照需要经过无数道手续,拜访无数个机构,花费几年时间才能办下来。太多的法律完全阻碍了人们进入生产性的经济领域,迫使企业家转入地下。印度最初的法律体系是从英国移植来的。独立后印度的劳动立法对劳动市场有极强的管制。在我国国有企业曾经是铁饭碗,但后来国有企业用工制度也比较灵活了。在印度,有法律规定,即便是私人企业,在雇佣人数达到50人后也不得解雇工人。印度劳动力市场的繁琐法律对经济发展很不利。这种情况现在正在改变。
秘鲁的例子说明法律对企业进入的管制,造成企业创业的困难,窒息经济的活力。印度的例子是讲法律对劳动市场的管制,也是妨碍经济发展的。因此,有法律的国家不等于法治国家,关键是法律是否有利于经济发展。现在我国的情况是,一些政府部门学会了以法律或法规作为自己的工具来捆绑别人,规制别人,把别人捆绑起来,自己的权力就大了。以法律为工具来扩大政府的权力,符合以前的惯性,又是与现在一些政府部门的利益相一致,因此是非常值得警惕的倾向。
第二类情况是限制政府任意权力的法律太少。
在计划经济时代,政府说什么就是什么,政府的任意权力是无限的。现在虽然强调法治了,但限制政府任意权力的法律还远远不够。政府的任意权力反映在各个方面。比如企业建立起来以后,各种骚扰、摊派、赞助等就蜂拥而至,没有法律约束政府的这些权力。又比如执法是运动式的,像查偷税漏税,是搞运动式的,没有法律程序的约束这种执法。现以2002年底中国电信调价为例,先是突然调高海外接入价格,然后迫于压力又调低价格。它说明政府监管部门的电信定价没有程序上的约束,政府任意权过大,想干嘛就干嘛。实际上的结果是政府的监管部门被电信公司“俘获”,企业的目标成为了政府的目标,又没有法律约束政府的任意权力 ,结果政府的调价决定造成了市场的无序。
政府的任意权力引起人们预期政府的政策多变,非常不利于经济的发展。如果是一个法治环境,就有认定的程序。比如电信价格属于被政府规制的价格,调整时需要举行听证会,就会有公众的声音,并不是仅仅是电信公司的游说。法治中非常强调的程序的作用就是对政府任意权力的限制,政府做事的时候必须遵循一定的规则,不能随便行事。但是,目前我国限制政府任意权力的法律欠缺,比如,迄今为止尚未出台约束行政垄断权力、保障公平、透明决策的《行政程序法》。因此,调整程序、听证程序和决策程序都无法可依。
这两类情况,一个是政府给经济人加过多的约束,一个是对政府的任意权力约束不够。它们都会干扰有限政府的实现,不利于好的市场经济形成。将这两类问题区分开来是有意义的,因为它们的表现形式不一样。但是都是反映了法治在约束政府方面的偏差。由于我们国家原有的法律很少,因此,就有一种自然倾向,似乎法律越多越好。事实上,这正是法治建设中容易出偏差的地方。法律太多已经成为许多城市发展的制度性障碍。中国也面临这样的危险,从法律不健全会走向颁布法律过多。中国要警惕可能走上拉美、印度的旧路。但在约束经济人的法律过多的同时,约束政府任意权力的法律却很不够。因此,政府对经济发展的不利影响往往是双重的。一方面是法律太多的弊端,使政府干预有了法律依据,对企业生存和发展造成困难。另一方面是政府做事可以不按程序,干预的任意性仍然很大。
法律太多和政府干预的任意性是偏离有限政府的两个方面,虽然表现形式不同,但是都反映了同一根本性的观念误区。这个误区就是把法律作为政府管理经济的工具,即法律的“政府工具论”。这种法律的政府工具论的观念是非常普遍存在的,它是政府违背法治的两类情况的根源。法律不是政府的工具。政府往往成为法治的障碍。法治的实质是政府和经济人都受法律的约束。因此,只有彻底改变法律的政府工具论的观念,才能使政府成为真正的有限政府,才能建成真正的法治。
有效政府与政府监管
在法治国家,政府的行为受到法律的约束。在此条件下,政府如何成为有效政府,是能否建立一个好的市场经济的重要因素。
产权保护和合同实施是经济学家一致认同的政府职责。除此以外,对经济人在市场中的行为要不要有所“监管”则有不同声音。
对要不要监管这一问题,有时候约束经济人的行为仅仅靠保护产权和实施合同是不够的。比如,在产品市场中,维持竞争秩序和保护消费者权益(如产品安全性)需要对生产者有所约束。在金融市场上,保护投资者的权益也需要对用资者有所约束。“过度监管”和监管者被“俘获”都是说明政府并没有在为人民谋利益。因此,对监管者——政府——要有约束,有效政府只有在有限政府的条件下才能实现。
在产品市场上,监管的重要内容之一是建立和维护竞争秩序,比如在电信航空等产业。起初,人们想到的是简单的反垄断。现在经济学家开始在“对垄断的规则”的说法上有一个转变,因为规则很容易让人误解为干预,而且这种说法比较静态。现在更多的是说政府实施“竞争政策”。这是一个更向前看的说法,更多强调的是促进市场竞争。从促进竞争这个角度来讲,可是面向未来,考虑到将来的技术变化,持一种开放的态度。
金融市场的监管情况就不同。那里的问题主要是如何通过监管让公司和金融机构(后者包括银行、基金、券商、保险公司)的经理把“圈来的钱”掏出来还给投资者。针对的是约束不情愿把掌握在自己手里的钱还给投资者的经理。经理以圈钱、掏空和欺诈行为对待投资者是一种天性。除非他有其它的制约,不然都会这样,全世界都一样。对金融市场的研究经验表明,在没有政府监管的情况下,金融市场的发展并不成功,而捷克政府奉行的正是不监管的政策。政府的适当监管,比如强制信息披露和限制关联交易,对发展金融市场有促进作用。
在现实中,政府监管在任何国家都不是或者是零或是一。即使在发达国家,在两者之间也在不断做出微调,。“钟摆”在一个时期向加强监管摆动,另一个时期则向放松监管摆动。上个世纪八九十年代,钟摆向放松监管的方向摆动,这是因为70年代的政府管制过头了,压抑了经济的发展。进入21世纪后,钟摆又有点往回摆了,原因在于发现了一系列的问题,包括公司治理结构的问题,电力市场的问题等等。这些问题说明我们不能假定政府退出以后的市场就可以自动解决问题,一个有效且有限的政府在此至关重要。
推动法环境建设和政府法制建设的力量。
推动法环境建设和政府法制建设即建立法治社会的动力来自哪里?不外乎来自内部利益、外部压力和知识的力量这三个方面。
首先,内部利益可以从经济人和政府两方面看。
消费者和生产者从自己利益出发有对建立法治的需求。随着经济的发展,这种需求在上升。经济人看到自己的长期利益,希望约束自己的同时也约束别人,尽管这样一来短期利益会下降。经济人也希望约束政府的行为。但法治需要通过政府实现。约束经济人通常符合政府的利益,那来约束政府自己呢?经济发展的结果不是零和博弈,是潜在的双赢和多赢,因为把饼做大后经济人和政府都受益。因此,政府从自己的角度来讲,也需要固定的、可预测的、透明的制度规则,对政府自己的利益(比如税收、经济发展、社会稳定)也有好处。法治对经济发展有直接效益,它要解决的一个问题是让饼如何做大的问题。所以,我们会有所谓“权力的悖论”,约束政府的权力可以使政府受益。
第二,外部环境的压力推动法治社会的建立。
除了上述的内部利益之外,我们不能忽视外部压力对建立法治和有限政府的作用。中国加入WTO是非常重要的。WTO的规则是法治的规则。WTO这么多规定,几乎全部都是用来约束政府的。开放带来的新的竞争规则是硬道理,这就使得以前政府部门的很多做法行不通了。比如有关劳动的限制性法律,在开放的条件下,你会发现你的竞争力不够了,因此就需要改变。
第三,知识的力量。
独立的经济学家和法学家更多地关注整体利益,关注较弱群体的呼声,他们的优势是推进人类的知识。在历史变革中,利益问题和认识问题都是重要的。知识的力量在于提高人们的认识,就是要让人们懂得历史,明白周围,知道自己的根本利益所在和目前遇到的瓶颈。也因为这些人的利益比较超脱,看问题的时候会宽一些。社会需要所谓代表“公众利益”的声音,它是建立一个法治社会的重要力量。虽然人人都有自己的利益,但不一定什么时候都能把自己的利益看得清楚的,因为自己的利益往往会同其他很多因素绞在一起。经济学家和法学家经过细致的研究,有时会看得清楚一些。他们会告诉人们,法治是人类的制度创新,是约束政府和经济人的有效方式,是好的市场经济的制度基础。从长期看,人们的整体利益在法治下是最大的。因此,知识也是推动法治建设的一种独立的力量。
这三种力量——内部利益、外部压力和知识——都是法治建设的推动力。法治建设不仅仅是法律部门和法学界的事。各政府部门、企业家、消费者、知识分子以及享有公民权利的每一个人,都应该在推动我国的法治建设上有所作为。

内蒙古鄂伦春电视台 梁柏彬