高速公路上客运车辆停车的对策研究

长期以来，高速公路客运车辆停车上、下人一直是公安机关交通管理部门的管理难点，《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规、规章颁布后，公安机关交通管理部门如何依法管理呢？
一、道路交通安全法律规定
1、法律禁止机动车在高速公路上停车
《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第八十二条规定“第八十二条 机动车在高速公路上行驶，不得有下列行为：（一）…在车道内停车…（四）非紧急情况时在应急车道行驶或者停车…”。
2、法律禁止在高速公路上拦截行驶的车辆
《中华人民共和国道路交通安全法》第六十九条规定“任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆，公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外”。按照本条规定，高速公路交通警察巡逻执勤不属于“执行紧急公务”，因此，伴随着《中华人民共和国道路交通安全法》实施，传统的在高速公路上拦截、检查“行驶的车辆”的执法模式结束。
3、法九十条不能处罚客车上下人
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于‘道路通行规定’的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚”。该条中规定了“本法另有规定的，依照规定处罚”。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条明确规定了“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定”的违法行为的处罚规定。
所以，不能以九十条为依据处罚高速公路上客车上下人的行为。
4、法九十三条处罚客车上下人的前提
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条一款规定“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”。第一款规定的本意是公安机关交通管理部门“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”的行为，只能采取“指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离”。法律本身认为：“违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”行为是一种较轻的违法行为，不应受到《道路交通安全法》的处罚。
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十三条二款规定：“机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款…”。
执法主体实施行政处罚的前提是：执法主体在违法现场。
违法行为人接受处罚的第一个前提是：“机动车驾驶人不在现场”或者“虽在现场但拒绝立即驶离”只要具备两个前提之一就构成了处罚的前提。
违法行为人接受处罚的第二个前提是：违法行为造成了“妨碍其他车辆、行人通行”的后果。
当违法行为满足了以上条件时，违法行为人应该接受的处罚结果是：二十元以上二百元以下罚款。
九十三条二款的规定是建立在高速公路具有完善的防护、安全设施，公民具有较高的交通安全意识的基础上。是为了惩罚严重的“违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的”的行为，同时，改变在高速公路上拦车、处罚的执法模式而设定的。
但是现实中，相当多的高速公路上，凡有人员进出的地方，护网都已经呈陈旧性破坏，高速公路沿线公民的交通安全意识也有待于进一步提高。
二、高速公路上客车停车的根源
1、“防护设施缺陷”是产生客车停车上下人的根本原因
《高速公路交通管理办法》第二条规定“本办法所称的高速公路，是指经国家公路主管部门验收认定，符合高速公路工程技术标准，并设置完善的交通安全设施、管理设施和服务设施，专供机动车高速行驶的公路”。高速公路在通车之际，都设置了“完善的交通安全设施”。由于人为破坏，或者疏于维护，高速公路上行人活动的区域随处可见陈旧性的“出入口”，给高速公路上产生客车上下人提供了可靠的物质保障。
2、“利益驱动”是客车“以身试法”的原因
商人逐利，自古如此。高速公路上有乘坐需求的客观环境，导致客车停车后上人。旅客要求在高速公路下车，导致客车停车后下人。商人违法逐利的行为丧失了法律上的处罚约束，后果不堪设想。
3、违法处罚无法根治客车停车上下人
公安机关交通管理部门为了减少行人上高速公路和客运车辆在高速公路上的停车上下人行为，强行在高速公路上违法拦截行驶的车辆，并处罚车辆驾驶人的行为，投入大，效果差，治标不治本。造成客运车辆在利润面前与公安机关交通管理部门玩“猫捉老鼠”的游戏。
4、疏于“对高速公路经营管理者的管理”是渎职
公安机关交通管理部门疏于“对高速公路经营管理者的管理”，造成部分行人上高速公路，和客运车辆在高速公路上停车上下人。却又错误地选取在“高速公路上拦截、检查行驶的客运车辆”，将本应该由“高速公路经营管理者”承担的责任转化为“客运车辆”承担责任。同时，也掩盖了其本身不适应新形势下交通管理工作的核心问题！“违法实施处罚”是执法者践踏法律，是依法行政幌子下的司法腐败！直接侵害了纳税人的合法权益！
三、公安机关交通管理部门的应对
公安机关交通管理部门必须改变现行的执法模式，在依法行政的前提下，管理好交通。
1、依法履行“监督高速公路经营管理者依法履行职责”是根本
在高速公路出入口以外的地方出现客车上下人的需求，首先必备的前提条件是：具有方便行人出入高速公路的陈旧性“出入口”。而这样的“出入口”在行人经常活动的地点，到处都是。
《收费公路管理条例》（中华人民共和国国务院令第417号发布，2004年11月1日施行）第二十六条规定“收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务”。第五十条规定“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处５万元以上２０万元以下的罚款：…（二）未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护的…”。
发现高速公路经营管理者“未按照国家规定的标准和规范对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护”的行为时，高速公路公安机关交通管理部门可以按照《中华人民共和国道路交通安全法》第二十九条第二款“公安机关交通管理部门发现已经投入使用的道路存在交通事故频发路段，或者停车场、道路配套设施存在交通安全严重隐患的，应当及时向当地人民政府报告，并提出防范交通事故、消除隐患的建议，当地人民政府应当及时作出处理决定”的规定，向当地人民政府提出“消除隐患的建议”，由“当地人民政府及时作出处理决定”，消除高速公路道路设施不够完善造成的隐患。对于收费公路经营管理者拒绝履行职责的行为，报请“国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门”由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，并根据情节轻重，处５万元以上２０万元以下的罚款。
2、对行人加强管理是出路
如果高速公路上没有行人，如果高速公路上的行人没有乘车需求，高速公路上乘客没有下车需求，那么，客车违法上人的现象将不存在。
如果管理的力度致使乘客不敢在出口以外的地方下车，那么，客车下人的现象将不存在。
所以，治理高速公路上客车上下人的根本出路在对行人的管理。
3、对行人加强管理的可行性
（1）法律禁止行人上高速公路
《中华人民共和国道路交通安全法》第六十七条规定“行人…不得进入高速公路…”。
（2）法律授权处罚行人
《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条规定“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款…”。
四、依法改变执法模式
《中华人民共和国道路交通安全法》及其配套法规实施已经半年多时间。公安机关交通管理部门还在高速公路上拦截车辆，为了罚款暂扣证件不开强制凭证，现场撕罚款单处罚违法行为，一时间，到处是执法者在违法处罚当事人。执法者的违法行为，增加了当事人的抵触情绪，警民关系空前紧张。
笔者认为，当前高速公路交通警察的紧迫任务应该是：
针对法律要求，首先改变在高速公路上拦截车辆的勤务模式，抓住高速公路经营管理者依法履行职责这个根本，从规范个案车辆（乘客）的违法行为转变为依法监督高速公路经营管理者完善“道路设施”，彻底铲除行人在高速公路上的方便之门，同时发挥高速公路巡逻警车的作用，依法加强对“行人”的管理，才有可能达到规范高速公路客运车辆行车秩序，有效治理高速公路客车停车上下人的交通隐患。
五、河南省和山西省的地方法规违法
四川省达州市人民政府


达州市人民政府关于印发达州市信访事项复查复核实施细则的通知

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　达市府发〔2008〕33号

各县、市、区人民政府，市级各部门：
　　《达州市信访事项复查复核实施细则》已经市人民政府第92 次常务会议研究通过，现印发你们，请照此执行。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年十一月十二日

　　　　　　　　　　　　　　　　　达州市信访事项复查复核实施细则
　　第一章 总 则
　　第一条【目的依据】
　　为了进一步畅通信访渠道，规范信访事项复查、复核工作，妥善处理信访问题，维护信访人的合法权益，根据国务院《信访条例》、《四川省人民政府规范省级信访事项复查复核暂行办法》和《四川省人民政府信访事项复查复核实施细则（试行）》的规定，结合达州市实际，制定本实施细则。
　　第二条【适用范围】
　　本实施细则适用于本市行政区域内的各级行政机关和法律、法规授权或者委托的具有管理公共事务职能的组织、具有行政管理职能的派出机构进行的信访事项复查、复核活动。
　　本实施细则所称行政机关，是指各级人民政府及其工作部门。
　　第三条【工作机构及职责】
　　达州市人民政府信访事项复查复核委员会是市人民政府对信访事项进行复查复核的综合协调机构，受理信访人不服县、市、区人民政府、市级有关部门作出的信访事项处理意见或复查意见请求市人民政府复查或复核的信访事项。
　　市人民政府信访事项复查复核委员会履行以下职责：
　　（一）受理、办理应由市人民政府复查复核的信访事项；
　　（二）责成其成员或市级部门对有关信访事项进行复查复核；牵头成员根据工作需要，可指定一个具体承办单位牵头办理该信访事项；
　　（三）指导、检查和监督全市信访事项复查复核工作，对在复查复核工作中失职、渎职的行政机关工作人员，向有关行政机关提出行政处分的建议；
　　（四）承办市人民政府交办的其他有关事项，并向其报告工作。
　　市人民政府信访事项复查复核委员会下设办公室，办公室设在市人民政府信访局，具体承办全市信访事项复查、复核的日常工作：
　　（一）依法受理信访事项复查或复核请求，并根据信访事项内容提出拟办意见，填写《达州市人民政府信访事项复查（复核）送批表》呈送市人民政府信访事项复查复核委员会主任或副主任；
　　（二）根据市人民政府信访事项复查复核委员会主任或副主任的批示要求，向其成员或市级部门交办复查复核任务；
　　（三）根据牵头承办单位（成员）所报复查复核意见，编制《信访事项复查（复核）意见书》，送市人民政府信访事项复查复核委员会主任或副主任签发；
　　（四）向信访人和被复查人或被复核人送达市人民政府信访事项复查复核委员会作出的信访事项复查或复核意见书；
　　（五）监督被复查人或被复核人依法履行信访事项复查或复核决定；
　　（六）负责相关接待、咨询工作；
　　（七）办理市人民政府信访事项复查复核委员会交办的其他工作。
　　各县（市、区）人民政府应设立信访事项复查复核委员会，负责该行政区域内信访事项复查、复核工作。政府工作部门也要相应成立信访事项复查复核委员会，具体承担本部门对信访事项复查、复核的职责。
　　第四条【术语含义】
　　信访事项复查，是指因信访人不服办理机关的处理意见而提出请求，依法由办理机关的上一级行政机关对信访处理意见和有关情况进行审查并作出决定的行为。
　　信访事项复核，是指因信访人不服复查机关的信访意见而提出请求，依法由复查机关的上一级行政机关对该信访事项的办理、复查意见和有关情况进行审核并作出终结意见的行为。
　　信访程序终结，是指信访事项已经复核或经过处理具备信访程序终结条件，由有关机关审查并作出终结决定的行为。
　　第五条【原则和要求】
　　信访事项的复查、复核，应坚持属地管理、分级负责；逐级办理、三级终结；解决问题和疏导教育相结合的原则。
　　行政机关及其工作人员办理复查、复核请求，应当恪尽职守、秉公办事、处理恰当，做到依法进行、程序公正、手续完备。
　　复查、复核工作人员与提出复查、复核请求的信访人有直接利害关系的，应当回避。
　　第二章 复查、复核请求的提出
　　第六条【申请时限】
　　信访人对初访受理单位作出的信访事项处理意见不服的，可在自收到《信访事项处理意见书》之日起30内向办理机关的上一级行政机关提出复查请求；对复查处理意见不服的，可在自收到《信访事项复查意见书》之日起30日内向复查机关的上一级机关提出复核请求。因不可抗力原因导致在规定期限内无法请求复查复核的，可在障碍消除后15个工作日内提出申请。
　　第七条【请求形式】
　　信访人的复查、复核请求应以书面形式提出。对因特殊原因不能提供书面请求的，也可以口头方式提出，受理机关工作人员应做好记录，代为书写《信访事项复查复核申请》，并经信访人签名或盖章。
　　第八条【请求书】
　　信访人请求信访事项复查、复核应当提交下列材料：
　　（一）请求信访事项复查或者复核申请书。口头形式申请的，工作人员应当场制作申请笔录，并由信访人确定。申请书应当载明信访人的姓名、性别、出生年月、有效证件的名称及号码、家庭住址、工作单位、请求时间、对原答复意见不服的理由、事实以及具体的复查（复核）要求；　　
　　（二）被复查人或者被复核人作出的信访事项处理意见或者复查意见；
　　（三）相关证据、依据和其他材料；
　　（四）身份证明。
　　第九条【请求渠道】
　　信访人提出复查、复核请求，应遵循逐级信访的原则，不得越级提出。当两个机关均可受理同一复查、复核请求时，信访人只能选择向其中的一个机关提出。复查、复核请求按下列规定提出：
　　（一）初访由乡（镇）人民政府（街道办事处）处理，信访人不服其处理意见的，应向所在县（市、区）人民政府信访事项复查复核委员会提出复查请求；对复查意见仍不服的，应向达州市人民政府信访事项复查复核委员会提出复核请求。
　　（二）初访由行政机关派出机构或实行垂直管理的行政机关基层站（所）等机构处理，信访人不服其处理意见的，应向该机构的派出机关或上一级主管机关提出复查请求。对复查意见仍不服的，应向该复查机关的上一级主管机关或县（市、区）人民政府信访事项复查复核委员会提出复核请求。
　　（三）初访由县（市、区）人民政府工作部门处理，信访人不服其处理意见的，应向该部门的达州市行政主管部门或该县（市、区）人民政府信访事项复查复核委员会提出复查请求；对达州市行政主管部门复查意见仍不服的，应向省级行政主管部门或达州市人民政府信访事项复查复核委员会提出复核请求。
　　（四）初访由法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及行政机关依法委托的组织处理，信访人不服其处理意见的，应向直接管理该组织的单位或委托机关提出复查请求；对复查意见仍不服的，应向该复查机关的上一级主管机关或同级人民政府信访事项复查复核委员会提出复核请求。
　　第三章 复查、复核请求的受理
　　第十条【受理审查】
　　复查复核机关自收到复查复核请求之日起5日内，应对复核请求进行审查，对符合条件的，决定受理，并告知信访人，出具受理告知单；对于不符合条件的，决定不予受理，并书面告知信访人，同时载明不予受理的理由、依据和其他救济途径，无详细通讯地址、联系方式的除外。
　　第十一条【不予受理情形】
　　有下列情形之一的不予受理：
　　（一）信访事项已终结的；
　　（二）复查请求无原处理意见书、复核请求无原复查机关出具的复查意见书和无原处理机关出具的处理意见书的；
　　（三）没有具体的请求事项和事实依据；
　　（四）依法应通过诉讼、仲裁、行政复议等法律途径解决的；
　　（五）复查、复核请求已被相关机关受理的；
　　（六）信访问题不属于本机关受理范围的；
　　（七）其他依规定不予受理的情形。
　　第四章 复查、复核请求的办理
　　第十二条【办理要求】
　　复查复核机关应自受理复查复核请求之日起30日内作出复查复核意见，制作《信访事项复查复核意见书》。复查复核牵头承办单位应当组织专门人员（不少于3人）进行复查或复核。市和县（市、区）人民政府作为复查、复核机关时，不能指定或者委托原办理、复查机关，代市和县（市、区）人民政府对信访事项初访办理、复查处理意见进行复查、复核。对重大、疑难信访事项的复查、复核，经报请同级复查复核委员会同意后，组成专门的复查复核工作组，展开深入调查，对该信访事项进行核查或审查。
　　第十三条【办理程序】
　　复查复核按下列程序办理：
　　（一）听取信访人或其信访代理人申诉；
　　（二）审查初访办理单位出具的《信访事项处理意见书》、复查单位出具的《信访事项复查意见书》；
　　（三）调阅处理案卷，听取原处理单位、复查单位的情况汇报。
　　（四）需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查取证，查阅有关文件和资料。
　　对重大、复杂、疑难的信访事项，复查、复核机关可以按照规定的程序举行听证。经过听证的复查、复核意见可以向社会公示。听证所需时间不计算在复查、复核时限内。
　　第十四条【复查复核决定】
　　（一）信访事项处理意见或复查意见认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、处理适当的决定予以维持。
　　（二）信访事项处理意见或复查意见有下列情形之一的，决定予以撤销，并责令被复查人或被复核人在一定期限内重新作出信访事项处理意见或复查意见，或者直接变更：
　　1．主要事实不清、证据不足的；
　　2．适用政策、法律依据错误的；
　　3．违反法定程序的，超越或者滥用职权的；
　　4．对反映的信访事项避重就轻，不作全面答复的。
　　第十五条【复查复核意见书的作出】
　　（一）复查复核意见书应载明以下内容：
　　1.信访人请求复查复核的事项和要求；
　　2. 复查复核决定及适用的政策、法律、法规和依据；
　　3.复查意见书应载明协调处理的时间、解决方案和不服复查意见请求复核的法定渠道；
　　4.复核意见书应向信访人指明该信访事项信访程序已终结。
　　（二）复查复核办理机关提出复查复核意见，报市人民政府信访事项复查复核委员会主任或副主任审批；经审批同意后，出具正式的复查复核意见书，加盖“达州市人民政府信访事项复查复核专用章”。
　　第十六条【复查复核意见书的送达】
　　复查复核意见书作出后，应在5日内送达信访人，同时送达被复查复核单位，由复查复核单位监督原初访办理单位或复查单位执行复查复核意见。
　　第十七条【信访人查询】
　　信访人可以查询其本人提出请求事项的办理进度。
　　信访人可以采取走访、书信、电话、电子邮件等形式查询，以走访方式查询的，应持受理机关出具的受理凭证和本人有效身份证明到该受理机关提出查询申请。接受查询的机关应当对查询情况予以登记。
　　第五章 终 结
　　第十八条【信访终结情形】
　　信访活动中，有下列情形之一的，信访程序终结，信访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理：
　　（一）信访事项已依法作出复核意见，并已将复核意见送达信访人的；
　　（二）信访人在原处理意见书或复查意见书上已签署同意的；
　　（三）信访人对办理、复查意见不服，但在规定时限内未提出复查、复核请求的；
　　（四）因超出行政机关法定信访受理范围，被信访事项的交办机关或者复查、复核机关依法撤销了信访处理意见的；
　　（五）依据国务院法制办公室，国家信访局规定，对2005年5月1日前已办结信访事项，信访人不能提出新的事实和理由的；
　　（六）其他依法应当终结的情形。
　　第十九条【终结后续工作】
　　经过复核程序的信访问题，复核意见由复核机关送达给信访人，必要时可召集相关部门一起做好政策宣传解释工作，落实稳控责任。信访事项终结后，信访人仍以同一事实和理由继续信访的，各级信访工作机构和其他行政机关不再受理，并应按照属地管理原则，由信访人所在地政府继续做好信访人的思想疏导工作，劝其息诉息访；经做工作仍无理缠访、闹访的，视其情节由公安机关依照《信访条例》和《治安管理处罚法》有关规定进行处理。
　　第六章 责任追究
　　第二十条【追究范围】
　　复查、复核机关办理复查、复核请求，被复查、复核机关应主动配合，积极协助。复查、复核机关可以要求初访办理或复查机关限期提交作出处理意见或复查意见的相关证据、依据和其他有关材料，被要求机关应及时提交。被复查人或被复核人不依法履行职责，不按要求提交书面答复和相关证据、依据和其他材料，不履行或不正当履行市人民政府复查复核委员会作出的信访事项复查复核决定的，按照《信访条例》、中纪委《关于违反信访工作纪律适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》和中华人民共和国监察部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、国家信访局《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》的有关规定追究相关责任人的责任。
　　第七章 附 则
　　第二十一条【参照执行】
　　本市行政区域内的社会团体、企事业单位的信访事项复查、复核参照本实施细则执行。
　　对外国人、无国籍人、外国组织信访事项的复查、复核参照本实施细则执行。
　　第二十二条【术语规定】
　　本实施细则有关“5日”、“15日”、“30日”的规定是指工作日，不含节假日。
　　第二十三条【解释机关】
　　本实施细则由达州市人民政府信访事项复查复核委员会办公室负责解释。
　　第二十四条【施行日期】
　　本实施细则自印发之日起施行。