福建省人民政府关于批转敖江流域水环境保护规划的通知
福建省人民政府
福建省人民政府关于批转敖江流域水环境保护规划的通知
闽政文[2002]120号
各设区的市人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：ⅴ
??经研究同意，现将省环保局编制的《敖江流域水环境保护规划》批转给你们，请认真贯彻实施。
ⅳⅳ
福 建 省 人 民 政 府
二○○二年四月二十八日
敖江流域水环境保护规划
??为改善水环境质量，防治环境污染，保护生态环境，促进敖江流域经济和社会的可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《福建省环境保护条例》、《福建省国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》、《福建省环境保护“十五”规划和2010年目标》、《敖江流域水源保护管理办法》等，制定本规划。ⅴ
??本规划以山仔水库水源保护区为重点。规划范围包括敖江流域古田县、罗源县、连江县、晋安区的有关乡镇。规划期为2002-2010年，重点是2002-2005年。规划重点阐述敖江流域“十五”期间环境保护的目标和工作重点，提出敖江流域环境保护重点工程项目及实施规划的保障措施。
??一、敖江流域环境现状ⅴ
??（一）敖江流域环境保护的主要成效
??敖江全长137km，流域面积2655km2，占全省国土面积的2.16%。流域涉及的行政区域主要有古田、罗源、连江、晋安、闽侯等县（区）的26个乡（镇）。“九五”期间，在省委、省政府的领导下，在省人大、省政协的监督指导下，敖江流域环境保护工作突出重点，狠抓工业污染防治和生态环境综合整治。尤其是2000年底省政府颁发《敖江流域水源保护管理办法》以来，流域环境保护工作力度进一步加大，各级政府分别制定了本辖区整治方案，大力开展水污染治理与生态保护，使流域水环境污染与生态破坏加剧的趋势得到一定控制。
??——按期完成“一控双达标”任务。由于近几年来流域两岸石板材加工业的迅速发展以及花岗石的大量开采，大量废水、废渣未经处理直接排入敖江，造成敖江流域水体严重污染、生态环境受到破坏。敖江流域的水环境问题已成为制约流域经济发展的重要因素，也是人民群众关心的热点环境问题。在深入调查研究的基础上，1999年4月省环保局编制下发了《敖江流域水环境综合整治方案》。之后，有关市（县、区）成立了综合整治工作领导小组，建立了整治责任制，并通过召开专题会议、现场检查以及报刊、电视等新闻媒体宣传、印发宣传材料等形式，提高广大群众的环境意识，调动业主治理污染的积极性，推动敖江流域水环境综合整治工作。在整治过程中，重点开展了石板材加工企业和矿点综合整治，至1999年底，福州市对连江县、罗源县的629家石板材加工企业进行了综合整治，宁德市对古田县239家石板材加工企业和180个矿点进行了综合整治。同时，流域各地还大力开展“一控双达标”的其它工作，2000年底全流域完成了“一控双达标”任务，工业污染企业基本达标，主要污染物排放总量控制在国家和省下达的“九五”计划指标内。ⅴ
??——流域生态林保护和水土流失治理取得一定进展。根据《敖江流域水源保护管理办法》，加大水土流失治理力度，整顿关闭无证和布局不合理的采石点，禁止砍伐敖江干流和支流两岸一重山的涵养林和护坡护岸林，促进了流域生态林保护和水土流失治理工作。ⅴ
??——农村面源污染治理逐步展开。流域内积极推广立体种养模式、太阳能、沼气、风能等清洁能源以及配方施肥、生物综合防治技术等清洁生产技术。连江县被列入“九五”期间省级生态农业建设试点县，闽清县被列入省级“九五”农村能源综合建设县。各乡（镇）还开展了生活污水和生猪养殖废水沼气厌氧发酵治理，使农村面源污染得到一定的控制。ⅴ
??——水质得到初步改善。2000年敖江的监测结果表明，流域3个省控水质监测断面（霍口、横槎、荷山渡口）已全部达到或优于国家地表水三类水质标准。对山仔水库进水口、库心、出水口进行的两期监测中，除进口处测点的总氮、总磷及库心处的总氮在丰水期为Ⅳ类水质，超标率分别为33.3%和16.7%外，其余各项指标均符合国家地表水三类水质标准。ⅴ
??（二）存在的主要环境问题ⅴ
??1．山仔水库富营养化比较严重ⅴ
??——面源污染日益突出。敖江流域禽畜养殖业虽不发达，但养殖废水绝大多数是就近直接排入库区，因此造成的污染比较严重。山仔水库底泥有机物不断析出、库区养鱼的剩余饵料分解、不合理施用的农药、化肥随地表迳流汇入水体、含磷洗涤剂的使用、机动船只含油污水排放等也加重了山仔水库的富营养化程度。ⅴ
??——生活污水处理率低。对山仔水库而言，生活污水汇入的比例很高，而目前流域内还没有建设城镇污水处理厂，沿岸乡（镇）生活污水都是未经处理而排入水体，在一定程度上使山仔水库日趋富营养化。ⅴ
??2．红庙岭垃圾场渗滤液的问题尚未解决。红庙岭垃圾场渗滤液对敖江下游造成了污染，并直接影响到连江县的水源质量。
??3．敖江流域的梯级开发降低了水的自净能力。敖江流域的梯级开发减缓了水的流速，使水的更换期延长、复氧能力降低，同时给藻类生长提供了有利条件。ⅴ
??4．工业废水排入流域水体，影响水体水质。流域工业污染企业虽已完成“一控双达标”任务，但目前的达标还只是少量污染因子达标，而不是全面达标。ⅴ
??此外，石材企业虽已进行了综合整治，但仍有偷排、漏排污水、废料的现象；石材业废料侵占大量土地、矿区“挂白”等生态破坏现象严重；石材厂点多面广，缺少规模效益。ⅴ
??二、敖江流域水环境保护的总体构想ⅴ
??（一）指导思想ⅴ
??以“三个代表”重要思想为指导，坚持“污染防治与生态保护并重”、“预防为主、防治结合”的原则，以保证流域饮用水水源质量为重点，以维护流域生态环境平衡、提高人民群众生活质量和身体健康水平为根本出发点，突出整体观念，促进流域经济、社会与环境协调发展。ⅴ
??（二）基本目标ⅴ
??——总目标。到2005年，使流域环境污染和生态破坏加剧的势头得到有效控制，流域各省控监测断面水质按功能分区达到规定的标准，山仔水库水质达到饮用水水源地水质标准。生态保护区建设取得初步成效，水土流失中、重度区基本得到遏制。环境管理和监测体系基本健全。到2010年基本控制全流域的环境污染和生态破坏，敖江流域成为全省环境保护的示范区。ⅴ
??——主要污染物排放总量控制指标。流域各县（区）主要污染物排放总量控制在国家和省下达的计划指标内。“十五”期间各县（区）主要污染物的年排放量控制指标见表1。
表1?主要污染物年排放量控制指标
行政区域
COD（吨）
宁德市
古田县
1700（全县）
福州市
晋安区
300（全区）
罗源县
1239.3（全县）
连江县
1867.5（全县）
合 计
5116.8
注：以上为暂定数，待国家环境保护总局下达后最后确定。
??——环保投入指标。“十五”期间，加大环保资金投入，逐年提高环保投入占同期国内生产总值的比例，力争到2005年达到1.6%。ⅴ
??——城镇环保基础设施建设指标。到2003年全面完成在岸边堆放的生活垃圾和工业废渣清除工作。到2005年山仔水库周围一级保护区内5个乡（镇）所在地和较大村庄各建设一个污水集中处理设施。到2010年山仔水库上游各乡（镇）各建设一个污水集中处理设施。ⅴ
??——生态环境保护与建设指标。加强敖江干流和支流两岸一重山的涵养林和护坡护岸林保护，全面禁止开山炸石和乱砍滥伐。ⅴ
??——农业生态环境保护目标。加强农村环境综合整治，“十五”期间，在禁养区内畜禽养殖场全部搬迁或关闭，流域其它区域内畜禽养殖废水应治理达标；农村生态环境恶化的势头和面源污染得到有效控制，农村生态环境保护水平明显提高，建成1—2个生态环境示范乡（镇）。ⅴ
??三、敖江流域水环境功能区划ⅴ
??根据《敖江流域水源保护管理办法》，在敖江流域设立生活饮用水地表水源一级、二级保护区。ⅴ
??生活饮用水地表水源一级保护区的范围：山仔水库的傍尾至塘坂水库大坝（包括敖江支流至樟后、半岭、黄竹头、日溪桥、党洋的河段）的水域及其两岸100米以内的陆域和敖江下游长汀至已古下游300米处的水域及其两岸100米的陆域。生活饮用水地表水源一级保护区执行GHZB1—1999《地表水环境质量标准》Ⅱ类水质标准，其中从塘坂水库大坝至傍尾及日溪库区还应执行控制湖泊水库特定项目Ⅱ类标准。一级保护区内不得设有排污口，禁止开展旅游活动、网箱养殖、石板材开采和加工、畜牧业生产及机动船水上运输和维修等污染水源的活动。在生活饮用水地表水源一级保护区内已设置的排污口，应于2002年底前拆除。ⅴ
??生活饮用水地表水源二级保护区的范围：从山仔水库的傍尾至古田鹤塘镇的双洋、苏洋（包括敖江支流至后彰、杉洋、大甲、卓洋、溪场洋、刘洋、飞竹的河段）的敖江水域及其两岸100米以内的陆域；从塘坂水库大坝至敖江下游的长汀；敖江已古下游300米处至浦口；以及日溪桥至晋安区的湖里、坝坑的敖江水域及其两岸100米以内的陆域。敖江流域生活饮用水地表水源二级保护区执行GHZB1－1999《地表水环境质量标准》Ⅲ类水质标准。在生活饮用水地表水源二级保护区内不得新增排污口，不得新建垃圾处理场。ⅴ
??生活饮用水一、二级保护区必须设置明显的保护区标志和告示牌（敖江各河段水环境功能区划详见表2）。
表2 敖江各河段水环境功能区划
水系
水域范围
主要功能
执行标准
霍口溪
傍尾以上
饮用水源二级保护区
GHZB1-1999Ⅲ类
日 溪
晋安区湖里、坝坑—日溪桥
饮用水源二级保护区
GHZB1-1999Ⅲ类
日溪桥—山仔水库
饮用水源一级保护区
GHZB1-1999Ⅱ类
潘渡溪
傍尾—山仔水库(包括库区回水段樟后、半岭、黄竹头、党洋等)
饮用水源一级保护区
GHZB1-1999Ⅱ类
山仔水库——塘坂水库大坝
饮用水源一级保护区
GHZB1-1999Ⅱ类
塘坂水库大坝—潘渡
饮用水源二级保护区
GHZB1-1999Ⅲ类
敖江干流
潘渡—长汀
饮用水源二级保护区
GHZB1-1999Ⅲ类
长汀—已古下游300米
饮用水源一级保护区
GHZB1-1999Ⅱ类
已古下游300米—浦口
饮用水源二级保护区
GHZB1-1999Ⅲ类
浦口-出海口
河 口 区
GHZB1-1999Ⅲ类
蓼沿溪
全 溪
综合功能
GHZB1-1999Ⅲ类
牛溪
全 溪
综合功能
GHZB1-1999Ⅲ类
桂湖溪
其 它
综合功能
GHZB1-1999Ⅲ类
红庙溪
农 灌
GHZB1-1999Ⅴ类
宦 溪
全 溪
综合功能
GHZB1-1999Ⅲ类
财 溪
才溪水库
综合功能
GHZB1-1999Ⅲ类
其它河段
综合功能
GHZB1-1999Ⅲ类
*饮用水源一级保护区、饮用水源二级保护区均包括两岸陆域100米。
??四、敖江流域水环境保护的主要任务与措施ⅴ
??（一）加大山仔水库和塘坂水库的保护力度ⅴ
??继续以保护山仔水库和塘坂水库为重点，做好敖江流域饮用水水源地的保护工作。ⅴ
??——加强库区的生物防治。在禁止网箱养鱼的同时，适当放养以食用藻类和腐殖质为主的白鲫、鲴、鲢、鳙等鱼类。通过放养这些鱼苗，减少库区氮、磷等元素的总量。在浅水区引进种植凤眼莲、菖蒲、芦苇等水生植物，并按计划收割，以去除过多的营养物质。
??——山仔水库和塘坂水库两水坝之间一级饮用水保护地段实行封闭式管理。在离岸100米范围内应退耕还林，设置防护林带，同时禁止新建房屋，已建的房屋一律予以拆除和搬迁。ⅴ
??——限期搬迁库区沿岸鳗鱼、禽畜等养殖场。ⅴ
??——开通进入小沧乡的公路，减少库区内与保护水源无关的船只。库区内船只动力要油改电或石油气，减少石油类的污染。ⅴ
??——流域内禁止销售和使用含磷的洗衣粉、洗涤剂、清洁剂等洗涤清洁用品，推广无磷洗涤剂，减少水体中磷的浓度。ⅴ
??——加大水土流失治理力度。敖江的干流和支流及其两岸一重山的涵养林和护坡护岸林，由当地县级人民政府设置警示标志，禁止砍伐。抓好源头天然林的保护和干、支流两侧一重山生态林及100米内防护林带建设，禁止擅自在主、干流和河道两侧的第一重山或外延100米范围之内10度以上山坡地进行开垦、取土、采石等损坏植被的行为。严格控制天然林采伐，大于25度的坡地要退耕还林，小于25度的坡地要加强水土保持。实施严格的封山育林，严禁毁林开荒、陡坡地开垦、草地开垦和乱砍滥伐等破坏森林、植被的行为。ⅴ
??——塘坂水库蓄水前应按要求进行清库，经检查合格后蓄水。ⅴ
??（二）加快城镇环保基础设施建设ⅴ
??根据国家和我省“十五”环保规划，结合敖江流域水环境状况，到2010年山仔水库上游的10个乡（镇）所在地都要建成小型污水集中处理设施，生活垃圾要实现无害化处理。2005年前，首先在库区周围的5个乡（镇）所在地和较大行政村建设污水处理设施。ⅴ
??——针对沿江垃圾和石板材废料堆放，加大水体污染和富营养化的问题，2002年组织力量清除沿江垃圾，并禁止在沿江两岸堆放、倾倒垃圾、建筑修路的渣土和其它可能造成水体污染和河道淤积的废弃物。ⅴ
??——完善红庙岭垃圾场的处理设施。将单纯的卫生填埋工艺改造为综合处理工艺，增加焚烧、制肥等工艺，减少填埋量。加快完成渗滤液处理工程，做到达标排放。ⅴ
??——按照“分类回收、二次利用”的要求，促进垃圾的分类回收和综合利用。山仔水库上游各乡（镇）生活垃圾应进行焚烧处理，逐步实现垃圾资源化、无害化、减量化。ⅴ
??（三）加强农村生态环境综合整治ⅴ
??——开展生态农业示范区建设。结合“十佳生态乡镇”活动，对生态良好区实施积极性保护，加快创建社会、经济与生态环境协调发展的生态良性循环区。ⅴ
??——树立保护生态环境和生物多样性典型，创建县、乡（镇）、村生态示范区。大力发展生态农业和无公害农产品，建成一批有机食品生产基地，不断提高农产品市场竞争力和农村生态保护水平。ⅴ
??——开展农村生态环境综合整治定量考核，推进农村环境综合整治工作，使农村生态环境恶化的势头得到有效控制，新的区域性生态破坏不再发生，已遭受污染和破坏的生态敏感区和重点保护区的环境得到恢复。ⅴ
??——加强农村面源污染防治。开展规模化畜禽养殖业污染调查，制定沼气综合治理规划，并于2003年底前基本完成流域生猪养殖废水和沼气综合治理。加强对禽畜养殖污染的监控，严格执行环境影响评价和“三同时”制度。水源保护河段岸线150米范围以内禁止新建畜禽养殖场，已建畜禽养殖场要进行搬迁或限期治理，使禽畜养殖业污水达标排放。ⅴ
??——流域内使用化学农药、化肥的单位和个人，应加强对农药、化肥的管理，做到合理施用。推广农业清洁生产系列新技术，禁止施用、存贮残留期长、剧毒性农药和过期失效农药。推广生物综合防治技术、生物农药和高效、低毒、低残留农药以及配方施肥新技术，减少农药、化肥污染。选择1—2个镇（村）作为污染防治和生态保护综合防治试点，推进农药、农膜、化肥等面源污染的防治。ⅴ
??——根据流域实际情况，积极推行沼—牧—渔—果、沼—牧—菜（果、菌）等立体种养模式，鼓励养殖废水上山下田入塘，自行消化，变废为宝，做到零排放。ⅴ
??（四）加强对工业污染源的管理，防止污染回潮ⅴ
??——开发建设项目应按有关规定，严格执行环境影响评价制度。ⅴ
??——对石板材的发展进行全面规划。淘汰工艺落后、生产规模小的石板材厂，鼓励规模化石板材厂发展。划定石板材资源的可采区、限采区、禁采区，规定最小开采规模。坚决整顿和关闭小矿点，并限期进行植被恢复。禁止石板材生产加工企业将废水、废渣排入敖江水域。积极开发新工艺、新产品，提高石板材的综合利用率。ⅴ
??——开发、利用和调节、调度敖江水资源。山仔水库和塘坂水库应以保证饮用水功能为主，维持敖江的生态流量，维护水域的自然净化能力。流域内各水库管理部门应按经批准的坝下最小下泄流量进行操作，未经批准不得减少最小下泄流量。ⅴ
??——加强对污染治理设施运行情况的监督、检查，规范沿江各种排污口的管理。督促工业污染企业不断巩固和提高达标成果，杜绝污染“回潮”和偷排、漏排现象，实现稳定达标。ⅴ
??——严格执行排污申报登记和排污许可证制度。各排污单位应向所在地的县级以上环境保护行政主管部门申领《排放污染物许可证》，并按照排污许可证限定的内容排放污染物。流域内现有的排污口应实行规范化管理，设置环境保护图形标志并向县级环境保护行政主管部门登记备案。运用法律、经济、行政等手段，促进企业搞好污染治理，逐步实现各种污染物全面达标。ⅴ
??——针对流域工业污染现状，统筹规划、分类指导，有计划、分步骤地按行业特点，增加工业企业的污染物考核项目、考核内容，实现全面达标。加快工业布局调整和产业结构优化升级，进一步淘汰落后生产能力、工艺和产品，逐步消除结构性污染。把工业污染防治与产业结构调整有机结合起来，大力发展高新技术产业，实现资源最大限度的优化配置，减少污染物的产生和排放，使“三废”最大限度地减量化、无害化、资源化。ⅴ
??——大力推广清洁生产。建立清洁生产评定制度，积极推行ISO14000环境管理体系，规范企事业单位和社会团体的环境行为。ⅴ
??（五）实行主要污染物总量控制和交接断面水质目标责任制ⅴ
??——严格实行污染物排放总量控制。把好源头关，防止新上污染严重的建设项目。把总量控制指标分解到各有关排污单位，落实进一步削减和控制污染物排放总量的项目和措施。ⅴ
??——实行流域行政区域间交接断面水质目标责任制。开展交接断面水质监测，在双口渡和山仔水库中各建设一个水质连续自动监测站。交接断面以地表水三类进行考核（交接断面的设置见表3）。ⅳ
表3 敖江流域各行政区域交接断面表
溪 流
上 下 游
交接断面位置
霍口溪
古田县—罗源县
双口渡
霍口溪
罗源县—连江县
傍 尾
日 溪
晋安区—连江县
日溪桥
蓼沿溪
罗源县—连江县
兰水电站
??（六）实施敖江绿色工程计划ⅴ
??——《敖江流域绿色工程计划》是实现敖江流域环境保护目标的重要内容。其项目筛选的原则主要是：确保饮用水水源地安全、突出上游优先；以解决乡（镇）生活污染、面源污染为重点；工业项目、开发性项目的资金原则上由企业自行解决；对污染物总量削减大的项目优先，对有利于产业结构调整、有利于清洁生产的项目优先。ⅴ
??——《敖江流域绿色工程计划》共有16个重点项目，主要有“乡镇基础设施建设”、“山仔水库整治工程”、“生态建设”、“环保能力建设”等工程项目。项目实行多渠道筹集资金，并要加强监督落实。ⅴ
??——沿江各县（区）应对临床医疗废物进行统一收集和管理，并集中进行处置，禁止医疗废物简易填埋、再生和重新利用。ⅴ
??五、敖江流域水环境保护规划的保障措施ⅴ
??（一）健全环境保护领导与决策机制ⅴ
??——流域各市（县、区）人民政府在各行政区域内负责本规划的组织实施。ⅴ
??——按照环境质量行政领导负责制的要求，流域各级党政一把手对辖区内流域环境保护工作要亲自抓、负总责。加强市、县（区）、乡（镇）长环保目标责任制的落实和检查，每年考核一次，并把保证交接断面水质达到环境区划的要求作为考核的主要内容。ⅴ
??——流域各市政府有关部门要认真履行本部门环境保护职责，各负其职，齐心协力，共同推进敖江流域水环境综合整治。ⅴ
??——省环境保护行政主管部门对敖江流域水源实行统一监督管理，敖江流域各级环境保护行政主管部门负责本辖区敖江流域水源的保护管理工作。各级环保部门要积极主动参与环境与发展综合决策，研究解决流域水污染与生态破坏的措施，在法制建设、产业结构调整、总体布局等方面提出环保对策。ⅴ
??——流域各级政府有关部门要按照各自职责，做好敖江流域水源的保护管理工作。水行政主管部门应加强水土流失治理，管理好河道；建设部门要加强指导污水和垃圾无害处理工作；地矿部门要加强对采石场的管理，督促进行矿山恢复；农业部门要牵头组织治理畜禽养殖业污染，推进农药和化肥的合理使用；林业部门要加强生态建设，依法保护好防护林带；海洋与渔业部门要加强水库网箱养殖的管理指导和监督，控制养殖水体污染。ⅴ
??（二）强化流域环境法制建设ⅴ
??——认真执行《敖江流域水源保护管理办法》，加强环保执法监督检查，严格依法行政，不断巩固和发展整治成果。立足流域实际，积极制定和实施有关环境保护与生态建设的法规、规章和标准。ⅴ
??——严格执行《建设项目环境保护管理条例》，加大环保“三同时”执法监督力度。加强对养殖场、矿山开采、水库电站、交通等生态型建设项目的管理，防止对流域生态环境造成新的破坏。ⅴ
??（三）拓宽环保资金筹措渠道ⅴ
??——加大政府的环保投入。认真落实环保目标责任制，促进各项环保重大建设项目纳入当地政府、部门和企业的项目计划。根据各乡（镇）的实际情况，政府对环保项目给予一定的资金补助。ⅴ
??——逐步建立环境保护及资源综合利用投入的激励、约束机制。落实国家有关优惠政策，运用财税等经济手段引导环境保护资金投入。把支持经济发展和环境资源保护、改善生态环境结合起来，把支持生态资源保护和环境污染防治作为银行提供贷款的因素之一。ⅴ
??——按照市场规则进行污染治理和生态保护设施的建设与运营。吸引国内外资金投入环境保护与生态建设，逐步实现产权股份化、投资社会化、治污集约化、运行市场化和管理企业化。ⅴ
??——按照“污染者治理、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，明确污染者和破坏者是污染防治和生态恢复的投资主体，监督排污者和开发者履行环保投入的责任。ⅴ
??——依法、全面、足额、及时征收排污费，促进排污单位加大投入、治理污染。ⅴ
??（四）加强环境保护基础能力建设ⅴ
??——省、市财政在预算内基建投资中加大对敖江流域环保监测能力建设投入。流域各级政府要相应拨出专项资金和配套资金，完善监测手段。“十五”期间要建成一个敖江流域水质自动监测站，并于2005年前投入运行。ⅴ
??——全面推行环境监理制度，落实各级环境监理机构的职责。建成主要污染物在线监控设施和自动监控系统，对环境污染纠纷及时进行现场监理。ⅴ
??——加强环保队伍建设。改善执法工作条件，完善和配备现代化执法手段。增强执法人员的政治思想和业务素质，提高执法能力，规范执法行为，严格依法行政。ⅴ
??——加强环境科技研究。组织对重大环保技术课题进行协同攻关，重点是山仔水库富营养化的防治。ⅴ
??——加强对环境突发性污染事故的处理能力。开展山仔水库富营养化突发事件预防、预警和预报研究，努力做到事前防范、事中应急、事后监测，保障环境安全。ⅴ
??（五）强化环境保护的宣传与教育ⅴ
??——完善环境宣传与教育网络，建立环境保护公众参与和监督机制。广泛宣传环保法律和环保知识，不断提高全民环保意识，强化公众参与能力。增强全社会可持续发展观念，提高人们的环境法制意识和环保道德水平，动员全社会参与、支持和监督环境保护与生态建设。加强消费引导，促进消费者自觉履行保护环境的义务。ⅴ
??——完善公众举报、听证、环境影响评价公众参与制度，通过建立环保信箱、设立环保投诉电话等，推动公众参与环境保护。认真处理群众来信来访，及时处理污染事故和纠纷，维护公民的环境权益。ⅴ
??——充分发挥新闻舆论的导向和监督作用。树立环保工作的先进典型，公开曝光和查处污染环境、破坏生态的违法行为，在全社会形成良好的保护生态环境的氛围。ⅴⅴ
附件：1．敖江流域绿色工程计划项目表ⅳ
???2．敖江流域水环境功能区划图（略）
附件1
敖江流域绿色工程计划项目表
单位：万元
序号
项目名称
建设规模
资金来源
(或初步意见)
完成时间
总投资
责任单位
一
环境基础设施建设
1
山仔上游10乡镇污水处理设施
3000-5000吨/年
政府补助为主，其它集资为辅
2005-2010
5000
福州、宁德市政府
2
山仔上游10乡镇垃圾处理设施
按乡镇大小投资
政府补助为主，其它集资为辅
2005-2010
2000
福州、宁德市政府
3
红庙岭二期工程
2005
1500
福州市政府
4
山仔水库-塘坂水库封闭式管理
约8公里的搬迁和创建工作
政府拨款
2002
2000
福州市政府
二
山仔水库整治工程
4
鱼苗放养
政府补助为主，其它集资为辅
每年
3000
海洋与渔业局
5
浅水区种植
每年
1000
流域有关乡（镇）政府
6
搬迁养猪场
库区沿岸8个
政府补助部分，业主自筹
2002
35
福州市政府
7
取缔网箱养鱼
940箱
政府补助部分，业主自筹
2002
130
福州市政府
8
库区机动船改电动船
政府补助部分，业主自筹
2003
800
9
沼气推广
山仔水库各乡镇
政府补助部分，业主自筹
2005
100
农业厅
三
生态建设
10
水土流失治理工程
2005-2010
1000
水利厅、林业厅、福州市政府、宁德市政府
11
农业面源治理工程
推广生物综合防治、生物农药、配方平衡施肥等
政府拨款、贷款及农民自筹
2005
1000
农业厅、福州市政府、宁德市政府
12
生态农业示范县建设
政府拨款、贷款及农民自筹
2005
3000
农业厅、福州市政府、宁德市政府
13
生态林建设
政府拨款、贷款及农民自筹
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◇陈弘毅 教授
关键词: 宪政/政治体制/亚洲
内容提要: 作为亚洲五国的中国、印度、南北韩(韩国和朝鲜)、日本与印度尼西亚宪政发展道路各有不同。究竟源于西方社会的宪政模式是否在其发源地以外也具有普遍适用性?亚洲又是否存在特殊的宪政模式或政治体制?如果我们从宏观历史与比较研究的角度审视这五国自十九世纪末直到今天的发展,便可发现,在现代和当代时期,宪政主义在亚洲还是产生了深远的影响。但是,亚洲似乎没有产生特殊的"亚洲式"的宪政模式或政治体制,也没有足够证据显示亚洲的文化与价值观念与宪政主义难以相容。恰恰相反,宪政主义能否在某一国家或地区得以实施,似乎更多地取决于政治因素,以及战争、外国干预等具偶然性的历史事件的影响,而不是主要取决于文化与价值观念。
引言
宪政主义原为西方现代文明的产物，它既是一门学说，也是一种政治和法律的实践。它包含以下 7 个元素：法治、权力分立、权力互相制衡、公民权利和自由的保障、成文宪法、政府行为能受到违宪审查、政权依据宪法性规范和平交接。在上两个世纪，宪政主义传遍世界每一角落，在此本文旨在研究并反思宪政主义或与其相关的政治体制在亚洲的起源与发展，尤其专注于中国、印度、朝鲜半岛、日本与印尼。笔者通过回顾这些国家的宪制发展道路，探讨在西方始创的宪政模式是否普遍适用于其他地区，并讨论是否如同有人主张亚洲具有其独特的人权价值观一样，亚洲也具其特殊的宪政模式或政治体制。
西方宪政主义的理论和实践移植到亚洲的过程，在某些情况下是由于殖民化( 如印度) ，在某些情况下是因为遭遇西方挑战后，为追求现代化而自愿自觉地引进或模仿(如中国、日本) 西方宪政模式。在所研究的案例中，有些国家虽在宣告独立时引进了带有西方自由主义和民主倾向的宪法，但其后执政者却无视宪政主义的要求，实施威权统治(如韩国、印尼) 。当然，这些威权主义政体均未能持续，逐渐让步给民主宪政( 如韩国、中国台湾地区、印尼)。也有一些国家，西方宪政理想与体制成功地融入了本土文化和环境，造就了稳定的管治模式( 如印度、战后日本)。还有一些国家，列宁———斯大林式的宪法被引进后，稳固地保留下来，由共产党领导的社会主义政体仍然健在( 如中国大陆、朝鲜) 。本文建基于对五个主要亚洲国家：中国( 包括台湾地区) 、日本、南北韩( 北部的朝鲜民主主义共和国和南部的大韩民国)、印尼和印度的宪制发展道路作为个案的研究。选择这些国家的原因，一是在于它们代表了不同脉络的的亚洲传统和文化、亚洲国家中的不同现代化轨迹、不同的经济发展水平；二是在于它们在亚洲地区( 中东地区除外) 享有文化、经济或政治上的重要性或影响力。例如中国，它是当今世界人口最多的国家，亦是崛起中的经济超级大国；日本在亚洲地区，在经济、科技方面最为先进； 印尼、印度从疆域、人口或经济规模上说，分别是东南亚和南亚的最大两国；最后，朝鲜半岛的南北韩是分裂国家中的重要个案，其中，韩国更是成功地走出了朝鲜战争造成的破坏与贫困，成为亚洲的经济与文化大国。
一、日本的案例
欧洲人于十六世纪初首次来到日本，当中包括基督教( 天主教) 传教士，但他们在十七世纪被驱逐出境，而当地基督徒也受到了迫害。在德川幕府统治期间( 1603～1868) ，日本采取锁国政策，直至 1853年美国海军军官培里率舰队抵达东京湾后不久，才被迫开放门户。一如邻邦中国，西方列强与日本签订不平等条约，而日本人也像中国人一??开始寻觅足以抵御外敌的富国强兵的良策［1］。
虽然日本天皇的皇位自远古时代起就世袭继承，未曾间断，而不像其他国家那样经历过改朝换代，但国家的统治实权却掌握在摄政的军事领导人( 将军) 及其政府( 幕府)手中( 将军之位也按血统世袭； 自从十七世纪以来执政的幕府乃由德川家康创立) 。日本分为二百多个藩地［1］P238，各有诸候( 大名)管治，并由幕府将军监察和掌控。西方列强的挑战促成了德川幕府的覆灭及1868年的明治维新，原有的封建制度改变为中央集权。理论上，明治维新标志着天皇重掌政权，即幕府将军向天皇奉还政权。但从政治现实上看，政权实际上转移到了一批新的政坛精英手中，他们多为萨摩或长洲藩地的原政治领袖［1］P80，明治维新后他们便以天皇之名行事，这些政治精英被称为元老［1］P88。
明治天皇( 1868 ～1912)在位期间，日本在经济、科技、社会、文化、政治与法律方面均经历了迅速的现代化与西方化。“从来没有任何国家，能如此快速而成功地对西方的经济、军事与科技优势所带来的挑战作出反应。”［1］P84－85以法律领域为例，日本订立了欧洲式的法典( 主要参照法、德两国法典)，又设立了欧洲式的法院、律师职业和法学教育［2］第2章。法治国家与司法独立的概念得到引进，并被奉为正统［2］P25。政府的行政制度亦进行了西化［1］P83、88。
从宪政角度来说，最重大的发展之一莫过于1870 年兴起的自由民权运动，以及与之相关的主张在日本建立英式国会的运动［1］P87－88。1875年，日本政府向社会承诺最迟于 1890年制宪，并成立国会［2］P28。为准备制宪，政治家伊藤博文被派往欧洲以研究当地宪政制度［2］P28。虽然当时各政治团体和政界人士都提交了内容各异的宪法草案，最终被政府认定为最适合为日本仿效的还是欧洲某些国家的君主立宪制度，尤其是1850 年的《普鲁士宪法》［2］P28。1889 年，《大日本帝国宪法》( 又称《明治宪法》)终由天皇颁布。《明治宪法》的颁布被视为天皇的行为，而非日本全国人民的行为；西方的主权在民概念没有被纳入其中。根据宪法正文前的“御告文”，天皇“誓率先现在及将来之臣民履行此宪法无惩”。紧随“御告文”的是“宪法发布敕语”，其中写道：
天皇“对现在及将来之臣民，宣布此不磨之大典。…国家统治之大权，朕承之于祖宗，侍之于子 孙。”宪法正文则宣告“天皇神圣不可侵犯”，并“为国家元首，总揽统治权”。在宣称天皇拥有统治权的同时，《明治宪法》(于第三章) 设立名为帝国议会的国会制度，当中包括贵族院( 上议院) 及众议院( 下议院)。前者由贵族及敕任议员组成，后者的议员则由人民公选产生。宪法于第二章列明臣民的权利与义务( 第一章乃关于天皇) 。其余章节则是关于为国务大臣及枢密顾问(第四章) 、司法( 第五章) 、财政( 第六章) 及补则(第七章) 。起初，众议院的选民范围局限于每年缴纳至少 15日圆税款的男性公民，这类人当时仅占人口的百分之一［1］P89。其后选民范围于 1900 年及 1919 年先后有所扩展，到了 1925年，所有男性公民皆享选举权［1］P93。不同政党的候选人互相竞逐，并在进入议会后与政府行政官员分享权力，发挥制衡作用。这种制度逐步演化英式的议会内阁制，即组成内阁的首相及其他大臣，均从众议院中占多数议席的政党的领袖之中任命。日本帝国议会因而“成为西方以外，首个成功的议会制度的实验”［1］P89。这种于大正天皇位内(1912 ～ 1926) 盛行的民主政治被称为“大正民主”( 1913 ～ 1932)［1］P93。然而，日本民主发展的趋势却于 20 世纪 30年代发生了逆转。
应当指出的是，即使在 20 世纪 30年代民主发生倒退之前，西式的自由主义的民主宪政从未被完全引入日本。十九世纪末以来，为了防止时有发生的民间骚乱，以及打压异见人士与共产主义者等原因，日本人的公民与政治自由一直受到严苛的法律限制，如19世纪末的《保安条例》［2］P29和 1925年的《治安维持法》［1］P97。值得注意的是，《明治宪法》所保障的权利可受法例的限制，宪法并没有设立任何进行违宪审查的机制。
日本军人政府的兴起并于 1936 年正式取代文官统治［2］P31－32的原因，固然可以归究到国际经济大萧条、日本民意对军方在华军事行动的支持，以及文官政府的一些领导人被军方暗杀等原因，然而《明治宪法》本身的不足之处，也是一个关键因素。《明治宪法》并不要求内阁大臣或首相向议会负责；他们完全由天皇任命，只向天皇负责。如此一来，任命议会中多数党的领袖成为大臣或首相的做法，就无宪法上的基础。再者，按照宪法，只有天皇拥有对军队的最高指挥权，军队实际上不受文官政府的控制。自20 世纪 30 年代起，亦即日军侵略和占领中国东北时，日本的外交政策与军事行动已大致由军方自把自为。军方于 20 世纪 30年代取得对政府的控制权后，将日本变为一个由警察与特务统治的军国主义极权国家，并向国民灌输“国体”( kokutai)思想［3］P7，强调对神圣天皇的绝对忠诚、完全牺牲，最终更挑起了太平洋战争。
日本战败后，由美国主导的盟军占领了日本( 1945 ～1952)。美国除了在日本推行去军国化、并协助日本重建经济和社会外，也意图将日本转化为真正的自由主义的民主宪政国家。驻日盟军总司令麦克阿瑟将军要求战后的日本政府着手草拟新宪法。不同政党及团体提出了关于草拟新宪法的方案，政府随之拟定草案，提交给驻日盟军总司令部。然而美方对草稿并不满意。麦克阿瑟于1946 年 2 月指示手下拟定一份指引，让日本政府在此基础上再行起草。新宪法的草案再经修订后，经驻日盟军总司令部批准，最终于 1946 年 8月由新选出的帝国议会众议院通过［3］P13。这部《日本国宪法》由裕仁天皇( 1926 年即位 ～1989 年驾崩) 于 1946 年 11月按照《明治宪法》中关于宪法修订的条款颁布，以此确保了日本宪法的延续性。另外，宪法的延续性也因1946年《日本国宪法》保留天皇制度而得以保障，但在宪法的基本原则与宪法所确立的政治体制方面，则发生了根本性的转变。这部新宪法的基本原则包括主权在民、和平主义(永远放弃发动战争、武力威胁或使用武力)和对基本人权的保障。政治制度正式确立为英式的议会内阁制。新宪法亦采用了美式的违宪审查制度，即法院可根据宪法审查国家的立法与行政行为。
如果把新宪法的序言与《明治宪法》的序言比较，可谓大相径庭。前者开宗明义说“我们日本国民…兹宣布主权属于国民，并确定本宪法。”不过，新宪的基本结构与章节仍主要沿用《明治宪法》。故此，第一章仍是关于天皇的章节，它规定天皇仅是“日本国的象征，是日本国民统一的象征，其地位，以主权所属的日本国民之意志为依据。”“天皇有关国事的一切行为，必须有内阁的建议与承认，由内阁负其责任。”第二章为新增章节，题为“放弃战争”，当中只有一项条文即第9 条，亦是新宪法中最著名的条文。第三章题为“国民的权利与义务”，列举了诸多公民与政治权利，社会、经济与文化权利及财产权等。其他章节分别涉及国会(即“国家的最高权力机关”，包括众议院及参议院两院) 、内阁( 须“对国会负连带责任”) 、司法( 被赋予违宪审查的权力) 、财政、地方自治、宪法的修改(须每议院全体议员三分之二以上通过，并于全民投票得到半数以上赞成) 、最高法院及补充规则。
虽然 1946 年的《日本国宪法》制定于盟军占领时期，它却一直沿用至今，成为当今世界最“耐用”的宪法之一。虽然日本国内不时有修宪的倡议与争论( 特别是就第9 条而言)［3］P12－18，但政府和国会从未正式提出过任何宪法修正案，更遑论制定任何修订宪法的条文。战后这部新宪法看来是赢得了大部份日本国民的满意、支持与尊重。整体而言，日本政府对宪法保障的权利与自由是尊重的［3］P9。有关宪法条文的诉讼案件也为数不少，然而日本最高法院素以保守和司法克制著称，在62 年内( 1947 ～2008) 仅有八次宣告国会通过的法例违宪。自 20 世纪 40年代末起，日本一直定期举行自由而公平的选举，而保守派与改革派的政党都积极地参与选举和政务。战后自民党长期独大( 直至 2009 年)可说是由于日本选民自身的选择而导致的。笔者认为，日本是西方自由主义的民主宪政移植到亚洲土壤的成功“物语”。
二、印度的案例
印度是世界最古老的文明之一，在殖民化过程中，它的法律及政治体制经历了全面的西化。“这种对其传统规范体系的转化，是世界文化交流史上值得瞩目的成就之一”［4］P16。英国东印度公司成立于1600年，并于 17 世纪开始于印度活动； 到了 1858年，英国政府正式就印度行使主权，负起管治印度的责任［5］。英国国会制定《1858年印度政府法》，作为英国在印度施行威权主义的殖民统治的法理基础。英国普通法的基本概念和体制，如法院制度、司法独立、律师制度等也被移植到了英属印度。后来，英国将民选成分引入了印度的立法议会，使印度政治体制朝向英国西敏寺式的代议政制发展，虽然这举措当时并非是为了推动印度独立。印度人组织了自己的政党———如1885 年成立的印度国民大会党，及 1906年创立的全印穆斯林联盟。第一次世界大战期间，国大党展开其地方自治运动，争取由印度人自治［6］。后来，圣雄甘地带领国大党进行不合作运动的非暴力抗争，目标是追求印度完全脱离英国统治而独立。二次大战后，英国最终同意让印度独立。全印穆斯林联盟对于将英属印度分割为印度与巴基斯坦两国的建议得到接纳。英国国会制定的《1947年印度独立法》正式确立印、巴为两个新的主权国家，各自拥有其制宪会议，以制定各自的宪法。经过两年的讨论，印度制宪会议在 1949 年通过了《印度共和国宪法》(简称《印度宪法》) 。
这部新宪法在通过时包括序言、22 篇( 395 项条文) 和 8个附表，是世界上篇幅最长的宪法。在其他国家由一般法例规定的许多行政细节，也都包括在这部宪法之内。如果把该宪法与《1935 年印度政府法》(即印度独立前英国国会为英属印度通过的最后一份宪制性文件) 相比较，我们会发现两者之间有相当延续性： 新宪法中不少条文都是从《1935年印度政府法》复制而来的。新宪法基本上包含西方自由主义民主宪政国家宪法的所有特征，既肯定主权在民的原则，又设定了人权保障的制度。 它并跟随《1935年印度政府法》所设的架构，采取联邦制，部分学者称之为准联邦制，划分印度联邦政府和各邦政府的权力［7］P677－680。在联邦和邦两个层次，印度宪法都设立了英式议会内阁制的政治体制。同时，印度也引进了美国式的违宪审查制度，由法院审查立法行为与政府行为是否违宪。
《印度宪法》其中一个特色，在于其第四篇列出的一套“国家政策的指导原则”( 简称“指导原则”) ，宪法明文规定这些原则的执行并无可诉讼性(即不由法院在审理案件时直接应用和执行) 。这种指导原则的 设 立 是 由《爱 尔 兰 共 和 国 宪 法》所启发的［6］P29。指导原则包括国家的一些基本方针政策，如维持公正的社会秩序以促进人民福利( 《印度宪法》第 38 条)，确保社会物质资源的占有与控制，应以最有利于公共利益的方式分配( 印度宪法》第 39( b)条) ，及避免财富与生产手段过于集中，损害公众利益(《印度宪法》第39( c) 条) 。指导原则也涉及公民的社会、经济与文化权利，如拥有基本的谋生手段的权利( 《印度宪法》第 39( a)条)、工作权、受教育权、享有公共援助权( 印度宪法》第 41 条)，以及保障人民能够就业、拥有起码的工资和工作条件，以确保他们能享有合理的生活水平，并享有闲暇与参与社会和文化活动的机会。( 《印度宪法》第 43 条)考虑到印度社会中传统的种姓制度，以及社会与经济上的严重不平等现象，以下指导原则显得尤为重要：国家须特别关心与促进弱势阶层的教育与经济利益，特别是表列种姓和表列部族( 于宪法附表列出的种姓和部族) ，并须保护他们免受社会不公及任何形式的剥削(《印度宪法》第 46 条) 。在此应当指出，宪法也为表列的种姓和部族预留了在人民院( 又称下议院) 及邦的立法院中一定比例的议席( 《印度宪法》第330、332 及 334 条) ，并废除了贱民制( 《印度宪法》第 17 条)———传统观念中将某种姓视作“不可接触的人”的制度。由此可见，《印度宪法》并非单为建立政治体制和宣示基本人权自由而设，同时也是为了促进社会改革。究竟维护社会下层种姓(即表列种姓、表列部族) 与其他在社会及教育上的落后阶层的利益，是否构成对其他人的歧视，这一直是在印度宪法学中最具争议性的议题之一［8］P397 －398。例如1990年印度政府实施《曼达尔委员会报告书》的建议，为社会和教育上的落后阶层预留一定比例的公职名额，结果导致了大规模的族裔骚乱［4］P29、33。在公务职位聘用中，机会均等与优待弱势之间的矛盾，成为了宪法诠释的问题。在Indra Sawhney v Union of India一案中，印度最高法院讨论了这个问题。在此案和后来相关的判决中，法院订下了详尽指引，以判别这些扶持行动是否合宪。
另一个与社会改革相关的具争议性的宪法领域是土地改革和经济政策，在印度宪政史上，这方面构成了最高法院与政府之间最为严重的分歧。政府在这方面推行社会主义式的政策，而宪法则保障私人产权，两者之间自然产生冲突。法院在针对立法进行违宪审查时，维护了受到土地改革的不利影响的农村地主的权益，土地改革因而受到阻碍；
其他拥有私有财产并受到国有化措施影响的人，也得到类似的宪法性保护，因此政府与法院之间争论不休。政府的对策是：运用执政党对国会三分之二议席的控制权，通过了一系列对宪法的修订，意图削减法院在这方面的违宪审查权［7］P682－684。国会与最高法院之间展开对了宪法监护权的争夺战［9］P1 －15。在此期间，法院创设了以下著名的宪法学原则：如宪法条文关乎该部宪法之基本结构，则国会无权对其作出修订［10］。
印度是由许多族裔和不同宗教与语言的社群组成的多元社会。事实证明，印度宪法建立的联邦制灵活有度。国家可以依照族裔及其他身分等政治因素，不时增添新邦［5］。对于联邦与邦之间在宪法上的关系，《印度宪法》第356条的运用与滥用长期以来是很有争议性的课题。根据此条文，若印度总统根据邦长的报告，或从其他途径，有理由相信在当时情况下邦政府已无力按宪法的规定履行其职能，则总统可取缔邦政府之权力，并下令由联邦政府直接就邦的事务行使权力(《印度宪法》第 356 条) 。宪法第 356 条被运用了逾百次之多。在 Bommai 一案中( ( 1994)3SCCI)，印度最高法院制订了在这类情况下实施违宪审查的准则，试图限制联邦政府运用第 356条的行为。第 356条属于印度宪法第十八篇，题为“紧急状态”。该篇首项条文为第 352 条，授权总统宣告全印度进入紧急状态。印度宪政史的分水岭，也是一桩被视为具创伤性的事件，出现在1975 年。当时总理英迪拉·甘地夫人( Indira Gandhi) 使用第 352条，“表因是声称印度发生内乱，会危害印度的安全，但实则是预防她会失去总理之位”［9］P97。事情的背景是，印度的安拉阿巴德邦的高等法院在某桩关于不正当选举行为的诉讼中宣判甘地夫人罪名成立后，她随即于翌日颁布紧急状态令［4］P22。紧急状态期间，超过一千名政敌被拘留［9］P9。1977年，英迪拉·甘地撤销紧急状态，举行大选，却出乎她意料地被印度人民党击败［5］P257。人民党政府通过国会废除了英迪拉·甘地在位时国会为限制司法权而通过的一些宪法修订案，并进一步通过一项宪法修订案以减缩关于紧急状态令的权力［11］P370－371。
在紧急状态期间，印度最高法院曾作出了一项恶名昭彰的裁决： 在 Habeas Corpus 一案中，最高法院裁定，紧急状态令生效期间，所有防范性拘留(即被拘留者没有在法院审判中被证明犯罪，拘留的目的被声称是在于防止他犯罪)均可免于违宪审查。但紧急状态令结束后，最高法院则重新肯定了自身的司法权力，一个积极司法的新时期就此展开。自从 1978年 Maneka Gandhi 案( (1978) 2SCＲ621) 这一划时代的案例开始，印度法院建立了一整套的法理来解读宪法第 21条，几乎所有确保人民能有尊严、有意义地生活的元素都得到了程序上与实质上的宪法性保障；许多宪法中的指导原则原本不能由法院执行，从此也因而得以间接实施［7］P612 －613。在 1980年 Minerva Mills v Union of India一案与其后相关的案例中，就国会修订宪法的权限问题，最高法院重申并扩大了上述“基本结构”的原则［7］P682 －684。在 20 世纪 80年代的印度，著名的“公众利益诉讼运动”( 或称公益诉讼)开始形成，至今兴盛不衰。为促进这些诉讼，最高法院摒弃了传统的诉讼资格规则，并通过建立和运用以书信起诉等模式，给贫困者、文盲等弱势社群通过法院去维权提供了方便［7］P676。法院还突破了其审裁纠纷的传统角色，例如它不仅任命调查委员去进行调查，还推行社会政策性的项目，并监察其实施。对社会上处于弱势、受到压迫的群体而言，法院成为了他们权益的守护神。法院还介入涉及诸如贪污、警察与监狱暴力、环境污染等事件，以促进问题的解决［4］P38－44。正如两位印度学者在其合著中指出，“在其权力行使的广度与深度来说，印度司法机关，特别是最高法院，是民主宪政国家中的骄傲。”［7］P672
虽然有着以上成就，然而印度的司法系统整体效益非常值得商榷［12］P40。例如，法院积压了大量未处理的案件；行政体系的效率也有很多方面不如人意，贪污问题无日无之。印度的族裔、种姓与宗教冲突仍然偶尔演变成为暴动。然而，考虑到印度在六十多年前宣告独立时面对着何等庞大的社会、经济与政治问题，笔者认为印度实施自由主义的民主宪政的历程总体而言可算成功。在这个坐拥11 亿人口的国家，上次的 2009 年大选有七亿一千四百万合资格选民投票，在超过八十万个票站中选出自己的政府； 印度在民主宪政上的成就闪耀于亚洲。
三、印尼的案例
在历史上，今称印度尼西亚的千岛之国曾见证了印度教、佛教并重的室利佛逝帝国( 公元 8 ～ 14 世纪) 及满者伯夷帝国( 1293 ～ 1520)的文明［13］。在目前印尼逾二亿的多族裔人口中，绝大部分为穆斯林( 印尼人口的88%是回教徒)［4］P83。现代印尼的疆界是荷兰殖民统治时期所确立的。实际上，正是追求独立的抗争活动，成为了向现代印尼的居民注入共同身份认同感和国家统一意识的关键历程。荷兰人于1596年抵达印尼，并在其后三个半世纪中，在今日所称的印尼实施殖民统治。自 20世纪初，荷兰在印尼实施所谓合乎伦理的政策，于当地发展教育与卫生服务［14］P75，但与印度不同的是，印尼独立前并没有成熟的公务员体系，也没有由本地民选政治家实施自治的经验［14］92。
二十世纪初期，印尼民族主义运动萌芽。缔造出一个印尼身份的转捩点［14］P75是 1928年社会运动家们举行的一次会议上，与会者当场宣读《青年宣言》，宣称他们将以《同一国度、同一家园、同一语言》作为奋斗的目标。另一关键事件是日本在太平洋战争期间对印尼的侵略和占领，最终促进了印尼的独立。多位民族主义政治运动家，包括苏加诺与穆罕默德·哈达等，均曾与日本人合作，在日本人建立的印尼政府中任职［15］。日本投降后，苏加诺于1945 年 8 月 17日宣告印尼独立，并于翌日颁布宪法———《四五宪法》［16］P91。这部宪法仅于 20日内匆匆拟定［16］P92，本意是作为临时文件使用［17］P180。苏波莫是这部宪法的主要起草人［18］P290－293，他拒绝接受限制国家权力、分权制衡、个人权利高于国家等自由主义民主宪政学说中的概念。相反，他坚信国家整体论，认为国家与个人合组成一基本整体，而且国家必然代表着人民的利益。这一学说演变自德国的黑格尔思想与民族精神理念［18］P292，并结合了印尼本土“家和共济”的精神［19］P462－506。
宪法序言可谓是《四五宪法》最重要的部分之一，以现今视角回顾历史时，这点更为明显。序言最后一段总结了潘查希拉思想即建国五原则［19］463、468、493，该套思想由苏加诺于1945年6月首次提出［18］P179。该段阐明：“我们相信：至高无上的神道，公正和文明的人道，印尼的统一，协商和代表制指导下的民主，以及关于印尼全体人民的社会公正之实现。”因此，建国五原则其实排除了伊斯兰国家的思想，并确立了对人民的宗教信仰的宽容原则［14］P107。序言也表明印度尼西亚是主权在民的共和国。宪法全文篇幅甚短，仅有37条条文，但在发布时附上了一份题为《印度尼西亚共和国宪法阐释》的文件，当中包含了协助解读宪法的一系列注释性条文［19］P493。宪法同期的另一重要文件为《雅加达宪章》，于1945年6月由独立运动的领袖们共同签署。宪章宣告印尼独立，申述建国五原则，但同时也包含一条宪法并未纳入的语句，这一点在印尼是敏感的：共和国必须信仰神道和以遵守伊斯兰教法律为该教信徒的义务为基础。
这部宪法建立的主要国家体制包括总统、行使选举总统等最高权力的议会———人民协商会议、作为行使一般立法权的立法机关的人民代表会议、最高评议院，以及以最高法院为首的司法机关。关于人民协商会议与人民代表会议成员的产生方法，宪法均交由一般法例作出规定。举例来说，人民协商会议应包括人民代表会议的成员，以及按照法例规定，来自各区域及组别的代表(《四五宪法》第 2( 1) 等条) ，而人民代表会议的组成须按照法律规定( 《四五宪法》第 19( 1) 条) 。宪法中关乎人权的条文少之又少；没有以公民权利为题的章。第十章题为《公民》，只有三项条文，其中两条涉及就业权和建立工会的权利，以及结社、集会、言论与出版自由( 《四五宪法》第 27、28条)。宗教自由是在有关宗教的一章提及( 《四五宪法》第十章) ，而教育权( 《四五宪法》第 32( 1) 条) 则包含于关于教育的一章( 《四五宪法》第十三章)。社会福利一章( 《四五宪法》第十四章) 列明国家将照顾贫苦无依者和需要由国家抚养的儿童。
印尼宣告独立后，荷兰曾多次尝试重夺印尼的控制权，包括出兵攻打支持独立的印尼军队。在 1948年 12月，苏加诺与哈达被荷兰人俘虏，但曾受日本训练的印尼部队持续抵抗［14］P76。联合国介入事件，在1949年的海牙峰会，荷兰终于同意放弃印尼主权，并承认印度尼西亚共和国。共和国在 1949 年 12 月成立，并于 1950 年 2月采纳临时性的联邦制宪法。然而，许多印尼人认为联邦制属殖民策略，旨在以分而治之的方式削弱新印尼，故印尼于 1950 年 8月颁布的另一部过渡时期宪法中，便摒弃了联邦制［17］P181。此宪法表明，新的宪法将由一个为制定新宪而选出的制宪会议负责订立。
1950 年 8月的宪法背离了《四五宪法》，它采用了议会内阁制，权力由总理所握，总理向一院制的国会问责［17］P181。总统的权力则大为削减，仅为国家元首，除了解散国会、宣布戒严之外，并无行政实权。新的印度尼西亚共和国就是以这种方式，在20 世纪50 年代尝试实施自由主义的民主宪政［20］。当时大约有 50 个政党成立［14］P103，在 1955 年 9 月，第一次国会大选举行，其中 16个政党获得国会议席［14］P76。当时没有形成稳固的执政联盟，而是出现了不少政治角力。在 1955 年 12月，印尼选出了制宪会议以草拟新宪。然而，在制宪会议完成其工作之前，苏加诺于1957 年 3 月宣布戒严，并利用军方支持，将权力集中在自己手上［17］P181。在1959 年 7 月，苏加诺下令解散制宪会议，撤销当时仍有效的 1950年宪法，并宣布印尼将按照《四五宪法》进行统治［19］P141，这样印尼对西式民主宪政的实验便告中止。苏加诺将印尼新的政治秩序称为指导式民主，并断言只有这种民主方式才适合印尼［14］P76－77。一共十个政党被苏加诺政府特别认可，得以继续生存［17］P77。
1965 年，印尼共产党被指控策划政变，事件余波未平，苏哈托将军旋即夺取政权，到了 1967 年，他的权力得以巩固［15］P277 －278。在 1965年，印尼政府对共产主义人士及其他政敌进行清洗，屠杀了估计约五十万至一百万人，事件被称为“二十世纪最恶劣的大屠杀之一”［14］P77。苏哈托建立的政治体制称为新秩序［21］P436－438。根据所谓的双重角色原则［19］P479( 让军人肩负军事与政治的双重功能，以表彰他们在印尼独立抗争中的贡献)，保证军方享有一定数量的国会议席。人民协商会议议席中，过半是由苏哈托委任的［14］P91。虽然人民代表会议的选举每五年举行一次，但候选人资格受到严格控制，而且只有三个政党被容许生存：苏哈托自己所属政党( 专业集团)，以及两个友好政党，一有伊斯兰背景而另一无宗教背景［14］P98。苏哈托一再被人民协商会议选为总统，《四五宪法》没有限制总统可连任多少次。苏哈托统治期间，法院屈服于政权之下，普遍被视为贪污腐败，无力维持公义［22］P331－333。虽然政府容许一定限度的社会多元空间［14］P108，异见人士却偶被逼害［15］P281－282。虽然印尼在苏哈托一人专制统治之下，经济得到了快速发展，但到了九十年代中期，社会不满与反对情绪开始升温。新秩序政权终在 1997年开始的亚洲金融风暴的压力下崩坍。1998 年，印尼爆发大规模的示威与动乱，普罗民众指责政权贪污腐败、同谋勾结、用人唯亲［14］P79。苏哈托终在 1998 年5 月被迫下台，印尼宪制史掀开新一页［15］P282 －283。
在1998 年，大部分观察家都不可能预料到，印尼由威权统治过渡到民主宪政的过程能像我们现在回顾时所见的这样顺利和成功???。苏哈托下台后，当时的政治精英(包括新总统哈比比与其他人民协商会议成员) 踏出了民主化的关键步伐［17］P183。公民与政治自由得以恢复，新选举法得以制订，而原定于2002年举行的大选亦提早至 1999 年［16］P96。四十八个政党参与了 1999 年大选，这是自 1955 年以来印尼的第一次自由选举［14］P98－100。在1999 ～2002年期间，新选出的人民协商会议先后四度修宪［16］P96, ，最终让印尼宪法具备了自由主义民主宪政的所有特征。虽然修订相当广泛，但修订后的宪法仍保留《四五宪法》的原名，用以肯定《四五宪法》的象征意义，也肯定了人民对它的尊重和情意，特别是其序言中的“建国五原则”［16］P96－67。跟总统相比，立法机关( 人民代表会议) 的权力得到大幅提升，而新成立的地方代表会议( 即上议院或参议院) 得以代表地区利益［16］P107－108。人民代表会议与地方代表会议均由人民直选产生，而这两会成员则组成人民协商会议。人民协商会议放弃了原先选举总统的权力，并改由人民直接以普选的方式选出总统。总统任期仅限于最多两任。所有原先预留给军方的人民协商会议及人民代表会议议席被悉数废除。印尼还建立了地方自治机制。宪法中加入了详尽的保护人权的条文。法治原则(法治国家) 与司法独立也被写入新宪［16］P113。2001 年的第二次修宪更创设了宪法法院———此法院于 2003年成立并开始运作，自此逐渐建立了一定的信誉： 法院愿意因应事实，对争议性的议题作出裁决，并顾及与政治现实的协调［18］P37。无论是 2001年人民代表会议弹劾总统瓦希德( 面对弹劾，当时他尝试宣告国家进入紧急状态，以解散人民代表会议，但没有得逞)，还是人民代表会议在此情况下推选梅加瓦蒂·苏加诺普翠为总统，这些宪制危机均得以和平解决［18］P27。2004 年与 2009年的总统及国会大选被视为大致上自由、公平的选举，而 2004 年的大选更达成了政权和平交接的结果。
现时，印尼可被视为一个新进而年轻的民主宪政政体。作为一个发展中国家，印尼所面对的问题庞大纷繁：人口背景多样化、族裔与宗教冲突、社会与经济严重不公、经济发展水平落后、政府与司法的腐败、恐怖袭击偶有发生、部分地区存在分离主义势力等。然而尽管困难重重，在 90年代末以来，印尼人民证明了他们有能力完成复杂但和平的政治体制改革，从威权统治走向民主宪政，相信在未来仍大有可为。
四、南北韩的案例
在传统上，朝鲜半岛是受中国儒家文化影响深远的区域。该半岛在 19 世纪由李氏朝鲜王朝( 1392 ～1910) 统治，被视作中国的藩属。自日本于 1894～1895 及 1904 ～ 1905 年分别战胜中国与俄国后，朝鲜半岛落入日本控制中，并在 1910年遭日本正式吞并。日本在朝鲜半岛实行高度威权主义的殖民统治，直至二次大战结束，朝鲜半岛在美、苏影响下分裂为两个国家。1948年，朝鲜民主主义人民共和国于北部成立，南部则建立了大韩民国。以下本文将分别讨论两国的宪制发展历程。
尽管韩国法制继承日治时代遗制，属于欧洲大陆法系传统，但美式宪政主义对韩国宪法也影响重大［23］。第一部《大韩民国宪法》制定于 1948 年 6月，对它的起草有影响的不仅有《美国宪法》，也包括第一次世界大战后德国的《威玛宪法》与二战后的《中华民国宪法》［24］。韩国这首部宪法为韩国铺下了西式自由主义民主宪政的基础。新宪颁布后，国会(由1948 年 5 月首次大选产生) 选出李承晚博士为首任总统［25］P363。在 1950 ～1953年朝鲜战争期间，李承晚尝试修订宪法，将总统的选举模式改变至全民直接普选产生，但最初国会并不支持这样的改变。到了1952 年 5月，李承晚宣告战时临都釜山实施戒严，并运用他戒严期间的扩大权力向国会施压，1952 年 7月，他所提议的宪法修订终于得以通过［26］P110－111。不久，李承晚当选为第二任总统。在 1954年，李承晚在争议声中进行第二次修宪［26］P111，修订是就总统只能连任两届的这项限制创造了一个例外，就是共和国首任总统不受此限，可以无限期连选连任。1955年李承晚再次当选，成为第三任总统。1960 年 3月他又一次当选，成为第四任总统。这次选举结果并未为广大国民接受，不少人坚信选举中存在舞弊。大学生发起大规模示威，结果在 1960 年 4 月 19 日的汉城(首尔) ，警方向群众开火［26］P126。同日总统宣布戒严，召集军队入城，然而示威、暴动依然持续。李承晚于 4月 26日被迫辞职。这事件后称为“四一九学生起义”［25］P406。
李承晚辞职后，临时政府成立，尚存的国会于1960 年 6 月进行修宪，以议会内阁制取代了总统制。第二共和国的国会于 1960 年7月经选举产生。然而，第二共和的民主宪政很快就夭折了，因为新政府治国无方： 经济恶化、示威无日无之、共产主义支持者与激进人士的影响力日益壮大。1961 年5月，朴正熙将军发动政变。戒严令在全国范围适用；国家重建最高会议成立，接管政府与( 当时已被解散的) 国会的权力。6月，该会议订立《国家重建非常措置法》，此法实际上凌驾于宪法之上。12 月，宪法再次修订，重新引入总统制，新宪法获由全民公投认可。1963 年 10月，韩国按照《1962 年宪法》举行总统选举，朴正熙被选为第三共和国总统。在 1967 年，朴正熙再次当选连任。在 1969年，朴正熙成功修宪，容许现任总统为第三次任期竞选，此次修宪得到国会( 虽然反对党大力反对) 与公投的认可。在 1971年，朴正熙以些微票数差距击败对手金大中，进入他第三任的总统任期。
1971～1972年是韩国宪制史的转捩点。在1971年12月，朴正熙总统宣布全国进入紧急状态，他宣称朝鲜可能入侵韩国，国家安全因而受到威胁［27］P155。在此后不久，国会制订了《国家保护及防卫非常措置法》，授权总统限制人权与出版自由［25］P425－246、推行紧急经济措施和征用财产［24］。1972年，朴正??总统向威权主义统治迈出了更大的一步：在10月17日，他忽然宣布全国戒严；集会、示威均被禁止；严厉的出版审查开始实施；政府使用超越宪法的权力来解散国会［28］P103；政党活动一律被禁。朴正熙声称这些措施是建立新体制以促进南北韩对话、最终达至统一的必要手段［27］P156－157。正如Kleiner指出，1972年10月17日的措施是对宪法的攻击(或宪法外的紧急措施)。朴正熙对自己的宪法进行了策反。［26］P154在1972年11月21日，正值国家戒严之际，新宪被公投通过。这部宪法被命名为《维新宪法》，朴正熙声称要引进一种韩国式民主［27］P157。按照《1972年宪法》---一部把威权统治合法化的宪法［26］P156成立的统一主体国民会议，在12月选举朴正熙为第四共和国的总统。韩国进入了宪政的黑暗时代［29］P318。 《1972年宪法》扩大了总统在紧急状态时期的权力，明文授权他采取非常措施，使宪法保障的人权暂时失效。在1972～1979年的第四共和期间，这些紧急权力被广泛运用，以引进严苛措施来打压要求修宪、自由与民主的活动。维新体制再于1975年的公投被肯定，朴正熙也在1976年被统一主体国民会议再选为总统。在1979年10月，反对派政治领袖金泳三被逐出国会后，韩国出现了自1960年以来最严重的学生起义［25］P431。在10月26日，朴正熙总统遭到暗杀，政府随即宣布韩国全国戒严。1979年12月，全斗焕将军夺得军政大权。1980年5月，全国爆发游行，要求停止戒严，实行民主。全斗焕选择对之进行镇压。民间对全斗焕政权的反抗，演化为1980年5月18～27日的“光州起义”。最后，在1980年5月27日凌晨时分，军队如同战时一般发动袭击，光洲被攻陷。［30］P177
1980年8月，统一主体国民会议选出全斗焕为总统。一部新宪法于1980年10月经公投通过，这部宪法不同于《维新宪法》而带有自由民主倾向。1981年2月，选举团依照新宪法选出全斗焕为第五共和国总统。在全斗焕统治期间，韩国的民主运动持续发展，民众要求总统由公民直选产生。1987年，此运动升温为大型示威。6月29日，全斗焕的指定继承人卢泰愚选择放弃镇压而寻求与反对阵营和解，最终政府与反对派达成共识，制定新宪，并于10月12日及25日分别由国会及公投通过???。此宪法规定总统由全民直选产生，并成立宪法法院。这部1987年的宪法至今仍然生效。卢泰愚在1987年12月赢得总统大选。1992年12月，金泳三在大选胜出，成为韩国32年来首位文人总统［31］。及后，随着金大中于1997年当选总统，韩国首次出现政府与在野党和平交接政权的局面［32］。韩国的民主宪政明显得以巩固［33］，倒退回威权统治或军事统治成了不可想象的事情［34］。1995年，全斗焕与卢泰愚两位前总统均被起诉，分别被判处叛国罪与贪污腐败罪罪名成立，转型正义得以伸张［35］P270－271。
韩国宪法法院［36］成立二十多年来，树立了作为宪法守护者、人权捍卫者的形象，它在数百宗案件中宣告法例或政府行为违宪，并曾审理涉及关键政治议题的案件，如对两名前总统的审判的宪法性问题、以及2004年国会弹劾总统卢武铉一案［37］。通过宪法法院的活动，宪法成为了真正的规范性文献，规管国民生活及政府运作。［38］P392今日韩国，是亚洲经济与文化强国之一，也是亚洲民主宪政的要垒之一。正如一位当代韩国史家写道：“民主并非上天的恩赐，亦非人类与生俱来的政制，而是每个社会一步一步争取而来的。在这方面，韩国人的抗争如此历久不衰，或许在我们的时代，没有任何国家比大韩民国的人民更配享有民主。”［30］P339如上所述，韩国徘徊于独裁与民主之间，经历了数十年的政治与社会动荡，相比之下，朝鲜的历程可谓形成了强烈的对比。朝鲜的集权主义共产主义政权，不论在政治上还是在宪制上，其稳定性与延续性都显得不同凡响。自1948年朝鲜民主主义人民共和国成立以来，国家一直受到一人的强权领导，先是金日成(直至他1994年逝世为止)，再是其子金正日(直至他2011年逝世为止)。一些观察家指出，后者即位的合法性实质上是基于王朝式的继承，而不是他个人的特点或思想。2011年，金正恩也继承了父业。以下将简介朝鲜的第一部宪法即《1948年宪法》、其后的《1972年宪法》及其修订。《1948年宪法》大幅度仿效苏联斯大林时代的《1936年宪法》，据称斯大林曾亲自编修过朝鲜这部宪法的原稿，这部宪法建立了苏维埃式的政治体制。理论上，最高权力属于由选举产生的最高人民会议，实际上，权力由朝鲜劳动党及其最高领袖掌握。朝鲜的选举被指为“徒具形式，每个议席都只有一位由执政党首肯的候选人竞选”［39］P283。政府行政权力则由内阁及总理行使。宪法中有关于国民权利和义务的条文。在经济领域方面，《1948年宪法》体现了对当时的中产阶级的妥协：它认可一定程度的生产工具的私有制及经商自由。《1948年宪法》先后于1954、1955与1962年修订。
1972年，朝鲜制订了一部全新的宪法。原来的《1948年宪法》是一部人民民主宪法［39］P171，反映人民民主的原则而非全面的社会主义，与此相比，《1972年宪法》则命名为《朝鲜民主主义人民共和国社会主义宪法》。这部宪法的制定，宣示着早前对非社会主义经济的妥协告一段落，金日成的强人统治也进一步巩固---宪法为他增设了新的职位：权力至高无上的主席。新宪法表明，朝鲜民主主义人民共和国的指导思想是朝鲜劳动党的主体思想，此思想乃马克思列宁主义于我国现实情况的创造性运用(《1972年宪法》第4条)。主体思想于1966年由金日成首次提出［39］P273。 《1972宪法》也纳入金日成的一些其他思想(有些按照他首次发表的地点命名)，如青山里方法、千里马运动及大安工作体系［39］P273－276。在此部宪法下，私人经济活动再无立足之地，国家实行计划经济，并宣称废除税制［39］P274－276。在国民权利与义务方面，新宪法明文规定“每人为全体，全体为每人”的集体主义原则是权利与义务的基础(《1972年宪法》第49条)。换言之，社会利益应当凌驾于个人利益之上。《1972年宪法》于1992年修订；1994年金日成逝世后，宪法于1998年进行更广泛的修订，到了2009年，朝鲜又再度修宪。也许是为了回应共产主义在苏联和东欧的衰落，1992年的修订不再将主体思想与马列主义相提并论，前者成为了朝鲜民主主义人民共和国的主要指导方针。1992年的修订也改变了《1972年宪法》中关于经济方面的条文，容许外来投资。《1998年宪法》于序言中称这是把伟大领袖金日成同志的主体国家建设思想及其国家建设业绩加以法律化的金日成宪法。
国家主席一职被废除，政府架构基本上恢复至《1972年宪法》所规定的情况。这部宪法的序言称金日成是共和国的永恒主席，并宣告朝鲜人民会维护和继承他的思想，并在朝鲜劳动党的领导下，将主体思想的革命事业进行到底。修订后的宪法明文规定“朝鲜民主主义人民共和国的一切活动在朝鲜劳动党的领导下进行”(《1998年宪法》第11条)。在经济领域方面，修订后的宪法扩大了私有产权的范围，并容许国民有限度参与私人经济活动。2009年4月，朝鲜宪法再次修订。这次修宪看来是为了巩固金正日的地位而进行的。金正日在修订前已兼任国防委员会委员长及若干其他公职，而修改后的宪法表明，国防委员会委员长是朝鲜民主主义人民共和国的最高领袖。国防委员会的权力通过这次修宪得到扩充。金正日于上个世纪90年代末提出的先军政治也被列入宪法，成为除主体思想以外的基本指导方针。这次修订也删除宪法中所有提及共产主义的字眼，涉及社会主义者则被保留。此次修宪亦引入一项条文，表示国家尊重、保护国民的人权。金正日于2011年12月去世，其子金正恩顺利继承了其父亲的最高领导地位。至于朝鲜的宪法体制会否有变，则尚待观察。
五、中国的案例
西方宪政与民主思想早于19世纪末传入中国，而在20世纪初，清政府也开始准备引入君主立宪［40］，但在成事之前，清朝已因1911年辛亥革命而被推翻，1912年，中华民国正式宣告成立。在共和国最初十五年间，连续几任政府在北京草拟和颁布宪法(以西式自由民主倾向为主)，但由于政局不稳、军阀割据、国家未能统一，这些宪法无一能发挥效用［41］。1928年，蒋介石领导下的中国国民党完成对军阀的北伐，中华民国政府定都南京。然而，国民党与中国共产党(1921年成立)的内战依然持续，直至1936年西安事变，蒋介石方停止对共产党(当时已退至延安)的军事行动，改为与他们一起抵抗日本入侵。国民党的宪制发展策略，乃建基于孙中山先生关于革命建国的三序方略。第一阶段是军政(军事政府统治)，旨在扫除军阀，一统国家；第二阶段是由国民党领导国家，实行训政，为日后的民主宪政作好准备；最后是实施宪政。故此，蒋氏政府于1931年颁布临时宪法，题为《中华民国训政时期约法》，并明文赋予国民党执政权力［42］。