虚假诉讼的本质就是他人把法院作为诉讼工具从而达到合法损害他人利益的目的。[1]因此，虚假诉讼严重的损害了法院的权威和形象，严重的挤占了大量的司法资源，严重的侵害了当事人的合法权益。[2]虚假诉讼形式多种多样，表现为恶意选择管辖法院，规避对同一当事人的关联性审查，冒名诉讼，捏造虚假案件基本事实以及虚构关键证据等形式。[3]而虚假诉讼危害极大，面对形形色色的虚假诉讼，法律如何应对？

　　一、虚假诉讼防治应立足于证据制度

　　（一）虚假诉讼防治的实体法律应对具有缺陷

　　在现有法律情形下，在实体上应对，理论界和实务界大多数主张在民法上建立虚假诉讼的损害赔偿制度，在刑事上主张将虚假诉讼按照诈骗罪追究刑事责任，修改帮助当事人毁灭、伪造证据罪、妨害作证罪等犯罪构成要件，增设虚假诉讼罪等。[4]但是显然应然措施太多，而且就刑事手段而言，最高人民检察院研究室2002年10月24日《关于通过伪造证据骗取法院民事裁判占有他人财物的行为如何适用法律问题的答复》明确指出该行为不宜以诈骗罪追究行为人的刑事责任，只要当手段行为构成犯罪的，才可以依妨害作证罪、伪造公司、企业、事业单位、人民团体印章罪追究刑事责任。可见该主张也不足取。

　　（二）预防虚假诉讼的程序预防需要立足于证据

　　（1）虚假诉讼的目的主要是利用法院的权威达到某种非法目的，而且虚假诉讼主要侵害和直接损害的是人民法院的正常审判秩序以及法院权威，因而对于虚假诉讼，重要的是排除其对于法院的非法利用，重要的是预防和排查，即立案前的排查以及审理过程中的排除，事后惩治只是最后逼不得已的最后补救措施。但是启动发现、甄别虚假诉讼的程序，最重要的还是要靠证据，否则就是臆想和猜测，可能无端侵害当事人的诉讼权利。

　　（2）虚假诉讼的运行需要立足于证据制度。虚假诉讼一旦成功，就意味着我们不可能发现虚假诉讼，其就和正常的诉讼无异。如果虚假诉讼一旦被发现，其运行就会被终止。因而，开展虚假诉讼靠的是完善的证据，而其被发现和制止仍需要证据的支撑。

　　（3）虚假诉讼的本身特点也需要将防治的立足点放在证据上。如上所述，大多数虚假诉讼或者虚构一定的基本事实，或者直接冒名诉讼，或者直接虚构证据等，[5]而这些虚构的事实也都以证据的事实体现出来。所以，虚假诉讼要继续进行，要发现，要惩治，都需要利用证据。

　　二、证据制度在防治虚假诉讼中的缺陷

　　（一）诉讼法规定诚信原则比较简单

　　现今西方国家的诉讼法中就普遍都规定了诉讼诚信原则，例如，1990年韩国民事诉讼法在第1条中明确规定了诚实信用原则，即法院必须努力促进诉讼程序公正、迅速且经济地进行；对此，当事人和诉讼关系人应当遵从诚实信用的原则予以协力。德国1950年新民事诉讼法规定法官对违背诚信原则弄虚作假的当事人，可以采取“不利益这评论”，其若违反真实义务而致使诉讼迟延，应承担因延滞诉讼而产生的诉讼费用。我国澳门地区《民事诉讼法》则别具一格，它将诚信原则分解为三大原则加以规定，其第8条规定了合作原则、第9条规定了善意原则以及第10条规定的恰当原则。所以，我国诉讼法规定的诉讼诚信原则还比较简单，只是做了宣示，具体情况如何，以及惩罚性措施缺失。

　　（二）谁主张、谁负责的原则存在漏洞

　　民事诉讼奉行“谁主张、谁举证”的原则，该规则是国外纯粹当事人主义诉讼模式的法律产物，是追求“法律公正”的标志，同时需要高度发达的法律文化以及较高国民素质与之适应。但我国并非典型的当事人主义模式，也缺乏适用这种规则的国民基础以及文化基础，在我们的国民心目中更加注重的是实质上的公正，更何况国民取证权利并没有随着诉讼模式的改变而相应增加。[6]因而，作为一个原则，除过举证责任倒置外，是否应该有例外，如何合理分配举证责任？否则在恶意诉讼中，无辜受害人大多在他人精心设计的证据下无法反驳从而败诉。

　　（三）法官依职权调查取证严重弱化

　　我国的民事诉讼模式并非典型的当事人主义模式，但是在各种因素不断影响下，法官开始安于坐堂审案，开始习惯于依赖当事人的调查取证。所以，在虚假诉讼中才会出现有的法官该依职权调查取证的没有调查取证，该追加的没有追加，该通知证人到庭的没有通知，该审查的没有审查，导致很多串通的证言、伪造的证据被认定，从而形成虚假诉讼。[7]这种情况在两人串通侵害案外第三人的利益的虚假诉讼中比较多见。所以，在特殊情形下，须明确法官依职权调查取证的义务，则会明显有利于虚假诉讼的甄别。

　　（四）自认规则以及调解规则缺乏科学操作性

　　在相互串通规避某种不利益或者侵害案外第三人利益的虚假诉讼中，通过自认并以调解形式结案的较多。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第72条规定一方当事人提出的证据，另一方当事人认可或者提出的相反证据不足以反驳的，人民法院可以确认其证明力。第13条也规定了对双方当事人无争议但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供有关证据。但是由于规定的模糊性以及诉讼模式的改变，该条并未引起重视。因而，虚假诉讼便有可乘之机。而在调解中法院也并没有将“查明事实、分清责任”作为调解的前提来看，从实践来看，案件一旦进入法院，只要当事人愿意调解，就可以进行调解，并不需要查清事实和分清责任。

　　三、应对虚假诉讼，证据制度需要完善

　　（一）完善诉讼诚信和举证诚信原则

　　2012年8月13日修改通过的民事诉讼法已经在第13条规定了民事诉讼诚信原则， 第112条规定：当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。113条：被执行人与他人恶意串通，通过诉讼、仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定的义务的，人民法院应当根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 虽然比较简单，但是依然为我们规制虚假诉讼提供了法律上的依据。但是诉讼诚信原则的总则规定，即第13条仍然显得过于简单，在司法实践中面临着困境，即如果适用，如何说理以及如何处罚都是问题；如果不说理，诉讼诚信原则又是基本原则，也有不妥。所以，在目前国情下，在现有法官压力比较大且水平整体不高的情况下，建议司法解释明确诉讼诚信原则的适用对象以及处罚措施。

　　（二）完善举证责任的合理分配

　　民事诉讼法规定“谁主张、谁举证”，但是如前所述，作为原则，必有例外情形。而且举证责任的分配应该本着公平原则按照案件的具体情况，保持一种动态的责任分配状态，适时合理的在当事人之间分配举证责任。在面对虚假诉讼时，由于其诉讼在本质上是虚假的，当法院对诉讼持有虚假怀疑时，应该赋予法官依职权调查取证的权利，可以将举证责任更多的分配于虚假诉讼方，可以规定如果对方对持有的证据不提交而不能合理解释时，做出对其不利的评判等。[8]这样，法官在面对虚假诉讼时，可以充分发挥职权主义模式的特点，掌控诉讼，查核虚假诉讼，为发现以及甄别以及惩治虚假诉讼提供基础，从而不至于成为虚假诉讼当事人的玩偶。

　　（三）强化法官依职权调查取证的力度

　　《关于民事诉讼证据的若干规定》第15条将民事诉讼法第64条第2款，即“人民法院认为审理案件需要的证据”明确为：（1）涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；（2）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项。可见，我国对法官依职权调查取证采取的是逐步缩小的严格解释的态度。而在我国诉讼模式逐步从二元模式转化为当事人主义模式的过程中，由于国民诉讼能力参差不齐以及法律文化缺失，如果法官依职权调查取证虚化和弱化，如果满足于坐堂问案，那么恶意诉讼、欺诈性诉讼、虚假诉讼、滥用诉讼权利等将会大量发生。[9]所以，正确的做法应该是在限制缩小法院依职权调查取证的范围的同时，完善法院依职权调查取证的规定，即扩大特定情形下的适用范围并明确具体情形，以及不能依职权调查取证的后果，同时将依职权调查取证作为一项强制性的义务规定下来，如果不履行该义务，也会导致除追究刑事责任以外的其他法律后果，如内部处分等。这样，法院在防治虚假诉讼中才不会出现消极、懈怠，该做的不做，不该做的却做了，以及无法可依的局面。

　　（四）完善自认规则以及调解的证据要求

贵州省人大常委会


贵州省测绘条例
　　(2005年9月23日贵州省第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过)

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第一章　　　总　　则

　　第一条 为了加强测绘管理，促进测绘事业发展，保障测绘事业为经济建设和社会发展服务，根据《中华人民共和国测绘法》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
　　第二条 在本省行政区域内从事测绘活动（军事测绘除外）的单位和个人，应当遵守本条例。
　　第三条 县级以上人民政府应当加强对测绘工作的领导，将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展年度计划及财政预算。
　　第四条 省人民政府测绘行政主管部门负责全省测绘工作的统一监督管理。
　　县级以上人民政府测绘行政主管部门负责本行政区域内测绘工作的统一监督管理。
　　县级以上人民政府其他有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作。

　　　　　　　　　　　　　　　第二章　　　基础测绘、界线测绘和其他测绘

　　第五条 基础测绘是公益性事业，实行分级管理和基础测绘成果定期更新制度。
　　第六条 省级基础测绘包括:
　　（一）全省统一的三、四等平面控制网、高程控制网和空间定位网的建立、复测、维护与更新;
（二）1：5000、 1:10000基本比例尺地形图、影像图、数字化产品的测制和更新;
（三）省级信息化地理空间基础框架和基础地理信息数据库及系统的建立、维护与更新;
（四）省级基础测绘设施建设;
（五）获取基础地理信息的航空摄影与遥感;
（六）编制全省基础地理底图和普通地图（集、册）;
　　（七）国务院测绘行政主管部门或者省人民政府确定的其他基础测绘项目。
第七条 市、州、地基础测绘、县级基础测绘包括:
（一）本行政区域内平面控制网、高程控制网的加密、复测、保管与维护;
（二）本行政区域内1:500、1:1000、1:2000基本比例尺地形图、影像图、数字化产品的测制和更新;
（三）本行政区域内区域性基础地理信息数据库及系统的建立、维护和更新;
　　（四）编制本行政区域的普通地图（集、册）；
　　（五）省人民政府测绘行政主管部门或者本级人民政府确定的其他基础测绘项目。
　　第八条 基础测绘成果应当定期更新。城市规划区的更新周期最长不超过5年，其他地区最长不超过10年。
　　第九条 乡镇行政区域界线的标准画法图，由省人民政府民政主管部门会同省人民政府测绘行政主管部门拟订，报省人民政府批准后公布。
　　第十条 用于民用测绘的航空摄影与遥感，项目单位应当向省人民政府测绘行政主管部门备案。
　　第十一条 省内中等以下城市和地方建设项目因精度和工程技术特殊要求确需建立相对独立平面坐标系统的，应当向省人民政府测绘行政主管部门提出申请。省人民政府测绘行政主管部门应当自收到申请之日起20日内作出决定。经审查，情况属实的，应当予以批准；情况不属实的，不予批准并书面说明理由。
　　建立相对独立的平面坐标系统，应当与国家坐标系统相联系。
　　第十二条 建立省内地理信息系统，实施单位应当取得国家规定的测绘资质，并采用符合国家标准的基础地理信息数据。
　　地理信息系统的建设单位和使用单位，应当保障数据资料的安全。
　　第十三条 重要地理信息数据应当经省人民政府测绘行政主管部门审核，并与其他有关部门会商后，报省人民政府批准，由省人民政府或者其授权的部门公布，但国家审核的重要地理信息数据除外。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第三章　　　测绘市场

　　第十四条 从事测绘活动的单位，应当具备国家规定的资质条件，取得测绘资质证书后，在资质等级许可的范围内从事测绘活动。
　　申请甲级测绘资质，应当报国务院测绘行政主管部门审查批准。
　　申请乙、丙、丁级测绘资质，应当报省人民政府测绘行政主管部门审查批准。省人民政府测绘行政主管部门按照国家规定的测绘资质标准和期限进行审查，对符合条件的，应当颁发测绘资质证书；对不符合条件的，不予颁发测绘资质证书并书面说明理由。
　　省人民政府测绘行政主管部门应当向社会公布本省测绘单位的测绘资质。
　　第十五条 从事测绘活动的专业技术人员，应当具备国家规定的执业资格条件，并取得测绘执业证书。测绘人员进行测绘活动时，应当持有测绘作业证件。
任何单位和个人不得妨碍、阻挠测绘人员依法进行测绘活动。
　　第十六条 测绘项目符合招标、投标条件的，应当按照国家和省的有关规定实行招标、投标，并实行测绘项目监理。项目所在地的县级以上人民政府测绘行政主管部门及有关行政主管部门依法对招标、投标活动实施监督；涉及两个或者两个以上行政区域的测绘项目的招标、投标活动，由其共同的上一级测绘行政主管部门及有关行政主管部门实施监督。
　　第十七条 承担测绘项目的单位，应当将单位测绘资质证书复印件、项目合同副本、作业区域和时间向测绘项目所在地的县级以上人民政府测绘行政主管部门备案。
　　第十八条 测绘工程使用的测绘仪器设备应当按照规定经计量检定合格后方可使用。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第四章　　　测绘成果

　　第十九条 测绘成果实行目录和副本汇交制度。
　　省人民政府测绘行政主管部门应当定期编制全省测绘成果目录，并向社会公布，实现测绘成果共享。
　　第二十条 测绘成果的所有权受法律保护。
　　任何单位和个人未经测绘成果所有权人同意，不得擅自使用、复制、转让、转借或者向第三方提供。
　　第二十一条 复制属于国家秘密的测绘成果，应当经测绘成果所有权人同意并经省人民政府测绘行政主管部门批准，并按原密级管理。
　　需要对外提供未公开的测绘成果和保密测绘成果的，应当经省人民政府测绘行政主管部门批准并进行保密技术处理。携带属于国家秘密的测绘成果出境的，必须按照国家有关规定办理审批手续。　
　　第二十二条 县级以上人民政府测绘行政主管部门应当加强测绘成果质量的监督管理。
　　完成的基础测绘项目、使用财政资金的建设工程测绘项目以及省级重点工程测绘项目的成果，应当由国家或者省质量技术监督部门认证并授权的测绘产品质量监督检验机构进行检验。未经检验或者检验不合格的测绘成果，不得提交使用。
　　测绘单位应当对其完成的测绘成果质量终身负责，并承担相应责任。
　　第二十三条 各级人民政府应当加强宣传教育，增强公民的国家版图意识。
县级以上人民政府测绘行政主管部门应当会同有关行政主管部门加强地图市场管理，保证地图质量，维护国家主权、安全和利益。
　　第二十四条 编制、印刷、出版、展示、登载地图和制作地图产品，应当遵守国家有关地图管理的法律、法规，履行法定审批手续。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第五章　　　测量标志

　　第二十五条 各级人民政府应当采取有效措施，加强测量标志的保护。
　　县级以上人民政府测绘行政主管部门应当编制测量标志年度维护计划，并组织实施。
　　第二十六条 永久性测量标志的保护实行统一管理、分级负责的原则。
　　永久性测量标志实行有偿使用，但用于国家机关决策和公益性事业的除外。
第二十七条 测绘单位使用永久性测量标志前，应当向所在地的县级以上人民政府测绘行政主管部门报告。使用时应当持有测绘作业证件，并保证测量标志的完好。
　　第二十八条 进行工程建设，应当避开永久性测量标志；确实无法避开，需要拆迁永久性测量标志或者使永久性测量标志失去效能的，建设单位应当向省人民政府测绘行政主管部门提出申请。省人民政府测绘行政主管部门应当自收到申请之日起20日内作出决定。经审查，情况属实的，应当予以批准；情况不属实的，不予批准并书面说明理由。
　　测量标志迁建费用由工程建设单位承担。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第六章　　　法律责任

　　第二十九条 违反本条例规定，未取得测绘资质证书，擅自从事测绘活动，或者超越资质等级许可的范围从事测绘活动的，由县级以上人民政府测绘行政主管部门按照《中华人民共和国测绘法》的有关规定予以处罚。
　　第三十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府测绘行政主管部门给予警告，责令改正，可以并处1万元以上10万元以下罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
　　（一）未经批准，擅自建立相对独立平面坐标系统的；
　　（二）未经审核，擅自发布地理信息数据的。
　　第三十一条 违反本条例规定，使永久性测量标志受到损坏或者无测绘作业证件使用永久性测量标志的，由县级以上人民政府测绘行政主管部门给予警告，责令改正，可以并处1000元以上2万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
　　第三十二条 测绘行政主管部门及其工作人员违反本条例规定,有下列行为之一,尚未构成犯罪的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:
　　（一）对符合条件的行政许可申请不予受理的；
　　（二）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的;
　　（三）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出行政许可决定的;
　　（四）不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的；
　　（五）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　第七章　　　附　　则

　　第三十三条 本条例自2005年11月1日起施行。1998年7月24日贵州省第九届人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《贵州省测绘管理条例》同时废止。